摘 要 根据大型灌区续建配套与节水改造项目的特点、项同建设实施过程以及新形势下项目管理的目标要求等，提出了包括大型灌区现状水平评价、可研报告质量评价、项目安排评价、项目完成情况评价、实施后效益评价等五方面组成的灌区节水改造综合评价指标体系，并通过分析研究，确定了定性指标量化方法及综合评价的计算方法。

大型灌区是我国粮食和农副产品生产的主要基地。但多年来，大型灌区普遍存在设计标准低、配套程度差、老化损坏严重、用水效率低、管理体制不顺以及经营体制不活等问题，直接影响了我国农业发展、农村经济繁荣和农民收入增加，为解决这一问题，自1996年起，国家计委、水利部联合实施大型灌区续建配套节水改造项目建设，项目以加强灌区基础设施建设、大幅度提高水的利用率为目标，以骨干建筑物的除险加固、续建配套、解决严重影响灌区效益发挥的“卡脖子”工程以及渠道防渗为重点，为提高灌区管理水平、管理效率和服务能力，在工程改造的同时，开展了以用水户参与管理为主的灌区管理体制与运营机制的改革。

大型灌区续建配套与节水改造是一项系统工程，涉及因素多，投资大，其决策是否科学合理，实施方案是否经济可行，项目实施监控是否可行有效，项目完成后是否真正发挥了效益等，都需要有科学的评价分析。

1 指标体系建立原则

（1）系统性原则。指标的设置要从各个侧由完整地反映评价对象的各个主要影响因素。

（2）可比性原则。同一指标所有的评价对象应具有相同的基准尺度，便于指标间相互比较和分析。

（3）简捷性原则。指标描述要简捷准确，指标的含义要明确具体，避免指标之间相互交叉和重复，同时，在不影响指标系统性的原则下，尽量减少指标的数量。

（4）可操作性原则。建立评价指标体系的目的，是为了提高质量管理水平，指导工程规划、建设与管理，所以，评价指标体系要具有较强的可操作性。

评价指标体系所选取的具体指标要具有代表性、易于量化或准确确定和易于通过分析、实验、量测、统计等手段获得。

2 灌区节水改造项目实施过程与评价环节

大型灌区续建配套节水改造项目的实施，要经过制定规划、编制可行性研究报告、立项、审批、编制实施方案到实施及验收等多个环节，具体流程见图1。

考虑到大型灌区续建配套总体规划已经通过水利部水规总院专家初步审查，为灌区节水改造项目的实施提供了基本依据，根据节水改造项目建设的实施过程和需要进行评价的几个关键环节，节水改造项目评价体系应由灌区现状综合评价、节水改造可行性研究质量评价、灌区节水改造项目安排评价、项目完成情况评价、项目后评价5个部分组成。

（1）灌区现状综合评价。灌区现状综合评价主要针对灌区社会经济水平、水上资源状况、灌区工程状况、农业水资源利用率、管理体制改革、经营管理状况及生态环境等情况作出评价，由此了解灌区的现实状况，进而分析灌区节水改造的紧迫程度，为大型灌区节水改造项目管理与安排，以及确定灌区节水改造方向与办案提供科学依据。

（2）改造可行性研究质量评价。节水改造可行性研究是出规划到实现的桥梁，可研质量的优劣直接影响到规划目标任务的落实以及项目完成后效益的发挥。可研质量评价主要是针对各灌区的续建配套节水改造方案进行技术及整体质量综合评价，节水改造方案是否合理与技术是否可行，与总体规划是否相符，预期经济效益、社会效益与生态环境效益是否显著等是保障灌区续建配套节水改造目标与任务实现的关键，也应是项目安排与审批的重要指标。

（3）灌区节水改造项目安排评价。国家每年的投资额度有限，如何将有限资金用于重要地区与关键项目，是保证灌区节水改造整体效益发挥的关键，项目安排综合评价主要根据节水改造可研报告是否合理可行，节水改造紧迫程度，上年度已安排项目执行情况以及政策性倾斜程度等相关因素，对各灌区节水改造项目进行综合评估排序，为项目计划的制定提供科学的参考指标。此项综合评价是节水改造项目评价体系中的重要部分，其以灌区节水改造紧迫程度评价、节水改造方案质量评价及项目执行情况评价为基础。

（4）项目完成情况评价。续建配套节水改造项目实施的成功与否，科学合理的规划设计是基础，及时足额的投资是前提，而项目实施执行是关键。为了保证投资的正确使用与工程建设的有效实施，有必要对项目完成情况进行评估，科学有效地监控与把握项目实施情况，及时发现问题并解决问题，保证项目按质按量按计划执行。项目执行状况评价主要是针对项目审批的各项内容与影响因素进行评估，定性指标定量化，综合评估的结果可以作为项目监督、管理的科学依据。

（5）项目后评价。项目后评价，主要是在工程实施完成后进行的对实际产生的效益与影响的评价，它评估的是项目完成后的真实结果，通过这一评价，可以清楚地了解项目预期目标实现的程度，以及项目对当地社会经济发展与生态环境产生的影响，进而总结经验教训，为改进后续工程建设与管理提供宝贵资料，这项评估，也是对前面四项评估结果的综合检验。

续建配套节水改造评价体系中5项指标体系是相互关联的，其中项目安排评价是核心，是项目由方案到实现的关键；灌区现状综合评价、节水改造可研质量评价和项目完成情况评价是项目安排评价的重要基础，直接影响到项目安排评价的结果；项目后评价是相对独立的，其评价结果主要取决于项目的实际效果与前设条件变化情况，但却是对前四项评估效果的实际评判。

以上5项评价基本包括了灌区续建配套节水改造项目建设的各个侧面，通过这5项评价，可以较好地把握节水改造的主要环节，使灌区续建配套项目建设管理更加科学规范。

3 灌区现状综合评价

灌区现状综合评价主要针对灌区社会经济水平、水土资源状况、灌区工程状况、农业水资源利用率、管理体制改革、经营管理状况及生态环境等情况作出评价，由此了解灌区的现实状况，进而分析灌区节水改造的紧迫程度，为大型灌区节水改造项目管理与安排，以及确定灌区节水改造方向与方案提供科学基础。具体评价方法与内容详见《大型灌区现状与节水改造紧迫程度评价研究的初步探讨》。

4 节水改造可行性研究质量评价

（1）评价准则。由于节水改造可研质量评价是为项目建设与管理服务的，评价应遵循以下原则：

①根据续建配套节水改造规划的原则、目标任务，既要考虑评价的全面性，又要突出重点因素。

②节水改造方案的效益评价既要考虑经济效益，也要考虑社会效益与生态环境效益。

③既要评价节水改造工程方案，也要评价管理体制改革方案。

④在对方案评价时，只对已经符合必备条件的节水改造方案进行评价，不符合下述必备条件者不予评价，如：可研报告不符合灌区总体规划；单项方案总投资超过3000万元（项目管理要求）。

（2）评价指标内容。大型灌区续建配套与节水改造项目建设主要达到以下目标：

①优化配置水土资源，实现水土资源可持续利用。

②提高水资源利用效率与水分生产效率，达到农业增产、农民增收。

③促进“两高一优”农业建设，加快农业现代化进程，促进灌区与所在流域生态环境改善。

④应用新技术、新工艺、新材料、新方法，提高科技在水利和农业中的贡献率。

⑤加快灌区管理体制改革和运行机制改革，推行用水户参与管理，逐步实行成本水价，建立产权清晰、责权明确的良性运行机制。

根据以上目标以及节水改造实施的特点，主要从报告质量、技术先进性、预期效益显著性、预期管理体制改革进程等4个方面进行评价。具体评价指标体系如图2所示。

（3）评价方法与评分等级。节水改造可研涉及社会经济、水土资源、生态环境、可持续利用、管理改革等诸多因素，各因素间以及各因素对方案效果与效益的影响错综复杂，许多指标不是量化指标，所以，可研质量评价主要依靠专家根据统一标准对相关指标进行评分，仅对个别量化指标根据其测算值计算评分值。最后，根据各项指标得分权重，进行综合评价。

将指标的评价分为3个等级，各级的赋分权重如表1。

（4）指标测算。根据改造方案中各项指标对方案质量的影响程度以及节水改造项目建设的要求，并与部分专家与灌区技术人员进行了广泛探讨，在此基础上，确定各指标类权重。根据灌区节水改造的目标任务及可研编制提纲与技术内容要求，参考中国国际咨询公司“可行性研究报告评价质量评价标准”，确定了灌区节水改造可研报告质量评价各指标的评价标准，如表2所示。

（5）综合评价。根据表2评价标准及各项指标的权重，计算各灌区节水改造可研报告的综合得分，综合得分越高说明可研质量越好。综合评价满分为100分。评价等级如下：80～100分为优，60～79分为合格，59分以下为不合格。不合格的可研报告报告，认为方案不可行。

可研报告的各项内容正确与否都建立在准确的基础数据与基本资料以及正确的分析论证的基础之上，一个方案得出的工程设计再合理，综合效益再好，采用技术再先进，如果采用基础数据与基本资料不合格，那么这个方案也是不合格的。可研质量评价中，报告质量评价是核心内容，如果此部分得分值低于该项标准值的59％时，报告质量不合格，则其后有关各项指标不予评价，认为该方案不合格。

另外，关于报告质量评价中，指标基础数据与基本资料、工程设计和效益分析的任何一项指标不合格，则认为该方案报告质量不合格。

5 节水改造项目安排评价

（1）项目安排依据。根据《大型灌区续建配套管理办法》以及项目安排中实际情况，由于政策与管理的需要，大型灌区项目每年的安排依据与原则不尽完全一致，但总体上可归纳为以下4个方面：

①以往安排项目完成情况。优先安排地方领导重视，配套资金落实，以往项目建设管理和完成情况以及管理体制改革进展良好的灌区。

②灌区节水紧迫程度。优先安排水资源供需矛盾突出，生态环境恶化，灌区工程等条件较差的灌区。

③节水改造项目可研报告质量。申请材料齐全，前期工作充分，增产潜力大，投资效益显著以及灌区综合改革工作做的好的灌区。

④政策性倾斜。一是国家与水利部政策中重点支持的区域与项目；二是尊重地方意见，考虑省上报文件中灌区排序。

（2）项目安排评价标准。将项目安排所依据的4个方面，作为项目安排计价的4个评价指标，根据政策与项目管理要求，确定4个指标的权重。根据“九五”期间项目安排的具体政策与进行情况，确定的各项指标权重列于表3。各项指标权重可以根据项目管理以及国家政策的变化予以相应调整。

（3）项目安排评价分值计算。根据表3的所列评价指标项，分别计算各项指标应得分值。灌区节水改造紧迫程度和节水改造项目可研报告质量评价已在前面有关章节介绍，项目完成情况评价将在下面介绍。根据各分项指标评价分值，将其除以100，再乘以表3中该项的权重分值，得出该项指标在项目安排评价中的得分，各指标分数之和即为该灌区节水改造项目安排评价综合分值。满分为100分。

综合分值只是便于灌区间相互比较的相对分值，灌区排序按分数由大到小排列。理论上解释，分值越高，在项目安排上越具有优先权。评价结果可供行政主管部门在安排续建配套节水改造项目时参考。

6 灌区节水改造项目完成情况评价

（1）评价内容与评价指标。根据《大型灌区续建配套节水改造项目建设管理办法》及有关补充规定，在具体项目管理中对于项目完成情况主要从计划投资完成、工程进展、建设管理、灌区改革、总结报告等5个方面进行评价。

具体评价指标如图3所示。

（2）评价指标阐释。评价指标大多含义比较明确，这里不再解释，下面仅就几个关键指标进行进一步说明。

①国家投资完成比例。指国家资金实际完成额与国家下达资金总额的比值，以百分比计。

②地方配套资金实现比例。指省、地、县三级财政实际配套资金额与其承诺应配套资金额的比值，以百分比计。

③工程量完成比例。指工程实际完成量与工程计划应完成量的比值，以百分比计。

（3）评价标准。根据近年灌区节水改造实际与灌区现状，参考项目管理中项目完成情况的评价标准，对个别指标评分标准进行了细化与修正，修正后的各指标评价标准见表4。

（4）综合评价。根据上述评价标准，对各灌区的相应指标分值进行计算，总分100分，评价等级如下：优秀，90～100分；良好，80～89分；合格：60～79分；不合格：小于等于59分。

对于在省组织工程完成验收中未通过的项目不予评价打分。

7 灌区节水改造项目后综合评价

项目后评价与项目前评价及实施评价不同，项目后评价主要是对已完成项目的建设实施和生产、运营、管理状况、环境和社会影响，以及外部情况变化等进行分析评价，找出问题，分析原因，总结经验教训，提出对策及建议，为加强项目经营管理、提高工程项目的综合效益，为项目决策部门提供分析依据，检查项目实施后是否达到预期的效益与规划目标。

灌区续建配套节水改造是一项长期的任务，对缓解我国水资源供需矛盾，保障国家粮食安全，提高农业基础设施水平和农业整体竞争力，减轻生态环境恶化的趋势具有重要意义。

7.1 遵循原则

坚持“客观、公正、科学”的原则，使项目后评价结论更具可信度和使用价值。项目后评价工作必须从客观实际出发进行充分调研，收集各种相关的数据和详实资料，依据项目建设后的实际状况，成果和已经达到的指标，同项目评价，决策和规划设计时的预期指数进行对比分析论证，由此对项目的后期效果进行评价，从而促进提高今后项目的决策和运营管理水平。

7.2 项目后评价内容与评价指标

（1）项目完成后目标实现情况评价。主要评价项目完成后，是否达到了原规划设计预期的目标。灌区续建配套节水改造方案中对项目实施后达到的预期效益与目标均有实际规划值，每个项目也不尽相同，但其总体上归结为经济效益、节水效益、生态环境效益以及管理体制改革等几个方面。

①节水目标实现率。公式如下：

实现率＝Ｗ实现／Ｗ预计

式中：Ｗ实现为实现总节水量；Ｗ预计为设计节水总量。

②工、农业生产经济效益。

项目完成后年净效益＝完成后年平均净效益／预计年均净效益

③生态环境效益实现程度。

实现程度 =实现量／设计实现量

④其他效益实现程度。

实现程度=实现量／设计实现量

（2）对灌区社会经济和农村经济影响评价。主要评价项目实施后，对促进灌区的产业结构调整，工、农业发展以及旅游、休闲发展等进行评价，分析项目对灌区社会变化产生的正反而影响。

（3）生态环境影响评价。评价项目实施完成后，对灌区内及与灌区相关的生态环境产生的影响，如恢复改善河流断流，减缓地下水资源，减轻次生盐碱化以及促进农村生态系统的改善进行评价。

（4）工程运行管理状况评价。运行管理是发挥工程效益的关键，在后评价中，工程运行管理状况应做为评价的重点之一。对工程管理人员的结构，管理质量与效率，经营收益，体制机制等进行分析评价。对于续建配套节水改造项目可以比较改造前后相关指标的变化，来分析运行管理情况。

（5）可持续性评价。项目实施后，对其水资源利用、经营管理、体制机制等可持续发展性进行评价，着重分析项目开发的目标及运作机制以及与之相应的措施方法等是否具有可持续性，项目完成后对工、农业发展促进作用是否具有可持续性，以及对生态环境改善是否具有可持续性影响。

（6）国家及行业政策变化及前提条件变化对项目影响评价。项目实施有一定过程，完成后又要经过若干年运行后方进行后评价，期间国家与行业政策，以及项目的一些预设前提条件均会发生变化，后评价中，要对这些变化情况对项目本身目标及相关内容的影响进行评价，分析正反面的变化发展趋势。

7.3 评价方法

节水改造项目后评价可以采用对比法，这也是国际上通用的一种简单实用的方法，即宏观分析和微观分析相结合，定量分析和定性分析相结合的综合分析对比方法，使用对比方法时，包括“前后”对比，“有无”对比等。可以通过计算量化后的指标的增量，对比实际与预期目标的差别，对项目进行评价。

7.4 综合评估

灌区续建配套节水改造项目效益的发挥具有一定的滞后性，建议项目竣工后3～5年内进行项目的后评价，根据后评价结果可把项目归为6级：Ⅰ级：非常成功；Ⅱ级：满意；Ⅲ级：一般满意；Ⅳ级：一般不满意；Ⅴ级：明显无效果Ⅵ级：完全失败。其中前3类为成功的项目，后3类为不成功的开发项目。