粮食问题始终是关系我国经济社会发展全局的重大问题。水利是农业的命脉。在我们这样一个自然条件差异大、经济社会发展不平衡、水资源短缺的发展中国家，关注粮食安全，必然要关注商品粮供应；研究商品粮基地建设，必然要考虑水利建设问题，特别是农田水利建设问题。下面，我就农田水利与商品粮基地建设和国家粮食安全，谈几点意见。

一、建设商品粮基地首先要考虑水的问题

（一）水对我国农业发展特别是粮食生产具有决定性作用。我国是世界上水资源最紧缺的国家之一。虽然雨热同季的气候条件为中国农业的发展创造了条件，但由于降雨集中，时空分布不均匀，且与人口、耕地分布不相匹配，中国历来水旱灾害频繁。据历史记载，在公元前206年至1949年的2155年间，共发生大的水灾1092次、大的旱灾1056次，水旱灾害造成的死亡人数占所有灾害死亡人数的51%，相应的经济损失十分巨大，难以估算。特殊的耕地、气候、水资源等自然条件，决定了我国农业必须走灌溉农业的发展道路。新中国成立后，党和政府高度重视农田水利事业的发展，五十多年来，我国的农田灌溉面积从1500万公顷发展到目前的5600万公顷，每年在占全国耕地45%的灌溉面积上生产的粮食占全国总量的75%，生产的经济作物占90%以上。以占世界6%的可更新水资源量和占世界9%的可耕地，成功解决了占世界22%人口的温饱问题。这是一个了不起的成绩，其中灌溉农业功不可没。

“有收无收在于水，多收少收在于肥”。我国商品粮基地建设的实践充分证明了这一点。目前，我国规划建设的13片大面积商品粮生产基地涉及的13个粮食主产省（区），以占全国40%的国土面积、57%的耕地面积，生产了占全国75%的粮食和80%以上的商品粮，主要得益于现有的262处大型灌区和350多处中型灌区，得益于较高的农田水利保障体系。黑龙江省之所以成为我国重要的商品粮生产基地之一，靠的是丰富的水土资源条件，靠的是建国以来建成的较为完善的防洪排涝体系和农田灌溉保障体系。国家在新的商品粮基地建设战略规划中，将农田水利作为四项重点建设内容之一，是非常正确和明智的决策。

（二）水资源短缺，制约我国灌溉农业发展。水资源状况与商品粮基地建设有着密切的联系，水资源短缺地区商品粮基地建设无疑会受到严重制约。我国是世界上水资源最为短缺的国家之一，多年平均水资源总量约占全球径流资源的6%，人均水资源可利用量只有600立方米左右，不足世界平均水平的1/3；耕地亩均水资源占有量仅1400立方米，是世界平均水平的1/2。此外，降雨时空分布不均，水土资源不相匹配的问题十分突出。全国81%的水资源分布在长江流域及其以南地区，而耕地仅占全国耕地的35%。长江流域以北的广大地区耕地占全国耕地的65%，水资源仅占全国水资源的19%。我国又是世界上用水量最多的国家，年取用水量约占世界总量的12%左右。据最新全国水资源综合规划研究成果，全国现状缺水400亿立方米，其中农业灌溉缺水约300亿立方米。另外，全国超采地下水，挤占生态用水约350亿立方米。根据有关规划，为保障国家粮食安全，全国有效灌溉面积还要增加，到2020年将达到9.3亿亩，净增8200万亩，需灌溉用水量300亿立方米左右。目前，干旱和严重缺水已成为制约部分地区农业发展的瓶颈，随着人口的增长以及工业化和城镇化的进一步发展，耕地减少和水资源短缺的趋势不可逆转，水资源的供需矛盾会更加突出。因此，商品粮基地建设必须考虑水资源状况，考虑水资源短缺对农业生产、对区域经济和社会发展造成的影响。从全国来说，既要考虑水资源总量不足，又要考虑地区间分布不均，力求使有限的水资源，在生活、生产和生态间合理配置，使商品粮基地建设在全国合理布局。

（三）水利基础设施薄弱，致使我国灌溉农业发展滞后。水利工程是解决水资源时空分布不均的必要条件，是商品粮基地建设的重要基础。水利工程不足或设施薄弱，不可能实现商品粮基地建设的预期目标。建国以来，我国的灌溉农业虽然有了长足发展，但总体发展水平还不高，难以适应提高农业综合生产能力，保障国家粮食安全的要求。全国有效灌溉面积仅占耕地总面积的45%，旱涝保收面积仅占耕地总面积的1/3强。由于长期投入不足，全国大型灌区骨干工程建筑物损坏率达到40%，灌溉水利用率仅有45%左右，远低于发达国家70%-80%的水平。据统计，由于农田灌排设施数量不足，配套差，“十五” 期间全国年平均受旱面积3.85亿亩，每年因旱减产粮食350亿公斤左右，经济损失400多亿元。因此，商品粮基地建设不仅要考虑水资源问题，还要考虑水利工程问题；不仅要考虑水利工程建设问题，还要考虑运行管理问题，为商品粮生产提供可靠的水利保障。

二、解决商品粮基地建设水利问题的主要途径

解决商品粮基地建设水利问题，必须充分考虑我国特殊的地理、气候等自然条件，从实际出发，因地制宜，走内涵挖潜为主、适度外延发展的路子。根据商品粮基地建设和发展现代农业的要求，综合各地情况，解决我国商品粮基地建设水利问题主要有四种途径。

1、改造现有灌区。改造现有灌区是提高我国商品粮基地水利保障能力的最有效办法。我国自上世纪90年代开始对现有灌区改造探索，相继启动了“以节水为中心的大型灌区续建配套与技术改造”、“农业综合开发中型灌区节水配套改造”等项目建设，先后对全国338处大型灌区和192处中型灌区实施续建配套与节水改造，取得了十分显著的经济社会效益，不仅提高了灌溉水的利用率与效益，减轻了缺水地区粮食生产压力，而且优化了水资源配置，改善了生态环境。据水利部组织的调查，实施了续建配套与节水改造的大灌区，粮食作物单产由380kg/亩增长到426kg/亩，增长12.1%；项目受益区渠系水利用系数由0.49提高到0.54；灌溉水利用率由42.1%提高到47.8%，亩次灌溉用水量由118.5 立方米下降到95.6 立方米，下降了19.3%。下一步，应进一步加大对剩余灌区的改造力度。另外，根据水利部报送国务院《加强灌区建设 保障粮食安全近期重点建设规划》，将在全国粮食主产省(区)以及宁夏回族自治区，选择水源条件相对较好、投入少、见效快、粮食增产潜力大的155个大型灌区进行续建配套与节水改造。项目实施完成后，可新增灌溉面积1229万亩，改善灌溉面积4250万亩，实现年节水量44.6亿立方米，年增加供水量32.5亿立方米，年增产粮食44亿公斤左右。

2、改造渍涝低产田，重点更新改造排灌设施。排水能力不足，是造成耕地土壤肥力不足和质量下降的一个重要因素之一。渍涝是影响商品粮基地粮食产量的重要原因。我国现有渍涝面积1.6亿亩左右，95%依赖机电泵站排水。但据2003年对500多座大型排涝泵站的调查，有350座严重老化，如果不及时对这些大中型排水泵站进行更新改造，就无法满足商品粮基地旱涝保收的要求，必然影响粮食产量，进而影响国家粮食安全。为此，国家自2005年启动了中部四省大型排涝泵站更新改造，已改造139处478座，收到了良好效果。目前，水利部已编制完成了《全国大型泵站更新改造“十一五”规划》，并通过中咨公司组织的评审。按照规划，“十一五”期间可基本完成现有大中型灌溉排涝泵站的更新改造，届时受益区的耕地质量和水利条件将有一个较大的改善。

3、适当建设新灌区。在水源条件相对较好的地区，结合重点水利枢纽建设，规划和开工建设一批新灌区，是十分必要的。根据《加强灌区建设 保障粮食安全近期重点建设规划》，今后一个时期，可视国家的财力条件，适时开工建设尼尔基灌区、内蒙古绰勒水库下游灌区、新疆伊犁河南岸灌区、宁夏沙坡头灌区、青海黑泉水库灌区、海南大广坝灌区（二期）、四川升钟水库灌区（二期）、江西廖坊水库灌区、广西桂中治旱乐滩等9个灌区，总需投资约126.7亿元。9个灌区建设完成后，可新增灌溉面积899万亩，改善灌溉面积143万亩，实现年供水量68亿立方米，年新增粮食生产能力20亿公斤。

4、建立促进农业节水的政策和制度。由于我国农业生产对灌溉的依存度较高，需水量较大，在水资源严重短缺的情况下，解决商品粮基地建设水利问题，除对现有工程进行节水改造、增加新水源等措施外，还需制定与之配套的政策措施和法规制度。一是要建立行政首长负责制，真正把节水灌溉作为一项革命性措施来抓；二是要建立农业用水总量控制、定额管理制度，为实现水资源的计划管理和节约使用提供科学依据；三是要建立有效的节水灌溉激励机制，通过补偿奖励机制、惩罚机制和水权交换机制，使节水成为供用水双方的自觉行为。

三、几点建议

1、从保障国家粮食安全的高度认识和考虑加强商品粮基地水利建设的意义。从一定意义上说，保障国家粮食安全的难点在于保障主销区特别是保障城市生活和工业生产的粮食安全。解决城市生活和工业生产日益增长的粮食需求，主要依靠扩大商品粮生产和供应。加强商品粮基地建设，提高商品粮生产能力，是解决商品粮供需矛盾的主要途径。目前，制约我国商品粮生产的主要因素，一个是粮食价格，一个是基础设施，特别是农田水利设施。加强农田水利建设，可以大幅度提高农作物抗御水旱灾害的能力，提高土地产出率。因此，加强商品粮基地水利建设，是保护和提高商品粮生产能力的根本措施，对保障国家粮食安全具有重要意义。

2、认真做好商品粮基地水利建设规划。水利建设是商品粮基地建设的重要组成部分。商品粮基地水利建设规划是对未来水利发展作出的宏观安排，一方面，要服从和服务于商品粮基地建设；另一方面，也可能反作用于商品粮基地建设，对商品粮基地的布局和建设规模产生影响。因此，搞好商品粮基地水利建设规划，既是水利工作自身的需要，也是科学合理地发展商品粮基地的客观要求。编制商品粮基地水利建设规划，要在全国范围内统筹考虑，根据经济社会发展和环境保护的要求，分析水资源的承载能力和开发利用程度，正确处理近期与长远、工程建设与制度建设、改造与新建、农业增产与农民增收、生产和生态等各种关系，使规划真正起到谋划未来、规范建设、指导工作的作用。

3、抓紧研究制定商品粮基地水利建设的投资政策。要从保障国家粮食安全的战略高度考虑，从商品粮基地水利建设的准公益性出发，按照政府主导、群众参与、市场补充的基本思路，研究解决商品粮基地水利建设的投资问题。一是要加大财政特别是中央和省级财政投资力度，建立稳定的财政投入保障机制；二是要充分发挥受益农户的积极性，引导广大农民在自愿、互利的前提下投资投劳；三是要注意发挥市场的补充作用，在有条件的地方，通过水权、水市场的建立，增加商品粮基地水利建设的投资来源。

4、继续深化商品粮基地灌区管理体制与运行机制改革。从灌区安全运行、充分发挥工程效益、促进水资源的可持续利用的总体要求出发，一要按照国务院办公厅转发的《水利工程管理体制改革实施意见》的要求，积极推进灌区管理单位体制改革，加快实施大中型灌区骨干工程管理机构定编、定岗、定员和工程维修养护定额的试点和推广工作，建立灌区良性运行机制。二要加快推进以用水户参与灌区建设与管理为主要内容的小型农田水利工程管理体制改革，促进用水户协会等农民用水合作组织健康发展。三要按照《水利工程供水价格管理办法》的有关规定，建立科学合理的灌溉农业水价形成机制。水价的制定既要满足维持工程正常运行的需要，又要满足有利于促进节约用水的要求。要加快完善农业用水计量体系，加强水费计收，改进灌区内部管理，降低供水成本，最大限度地减轻农民的水费负担。