内容提要：本文依据目前末级渠系改造和建立农户用水协会的实践，讨论农户用水协会在农村民主化进程中面临的问题和解决办法。

最近水利部为加速推进末级渠系改造工程和建立农户用水协会的进行，出台了三个指导大纲，主要的思路是：

推进农民用水合作组织规范化建设，建立以农民用水和作组织为主要形式的新型农业供水管理体制，全面推行农民用水自治；以灌区末级渠系节水技术改造奖补机制为激励，建立完好的农田水利基础设施；建立“产权明晰、责任明确、管理民主’的末级渠系工程产权制度；逐步建立农业水权制度，积极推进农业水价改革，实行终端水价制度；按照降低农民水费支出和促进节约用水“两兼顾”的原则，实行定额内用水财政补贴，节约定额转让，超定额用水加价。通过这些政策措施，形成灌区末级渠系节水技术改造奖补机制和农业水费财政补贴机制，进而实现保障粮食安全、促进农业节水、减轻农民负担、工程良性运行的改革目标。

该大纲的核心是“以奖代补”和“水费补贴”。我们将依此讨论目前农户用水协会在农村民主化进程中面临的问题和解决办法。

一、农户用水协会的建立和巩固、发展

1、目前农户用水协会的地位较为尴尬

农民自治是对传统的乡镇政权的一种挑战，是农村现有权力结构的解析，是农村利益的一种再分配，势必会遇到各种阻力。如不对农民用水合作组织和乡镇政权在责、权、利作明确的界定，并用立法加以保证，农民自治将会流产，要么农民自治被乡镇政权同化，或一体（用水协会的会长就是村长）、或附庸；要么农民自治被乡镇政权彻底异化，成为乡镇政权的对立面，既无权又无钱，名存实亡。我们在用水协会调查中，已经发现：用水户迫于压力不将水费交到用水协会，而交到乡镇，用水协会手中无钱，只有干活儿的份，哪来的积极性？长此以往，“会”将不“会”，“自治”将不“自治”。

2、乡镇政权与用水协会的关系——“指导而不代替，监督而不干涉”

为支持农民用水合作组织用水管理，在农民用水户成立初期，政府及有关部门应加强指导和扶持。过去乡镇一级政府从水费中提留加重了农民负担。在末级渠系改造中，应反复明确乡镇一级政府不再从水费中提留。为使用水协会健康发展，正确处理乡镇政权与用水协会的关系至关重要，过去农民自发的用水组织仅是一个空架子，有名无实，是乡镇政府的附庸，没有真正发挥作用。在末级渠系改造中，理顺乡镇政权与用水协会的关系，需要从解决乡镇政府指导思想入手，“指导而不代替，监督而不干涉”。 乡镇政府把用水协会扶上马，送一程，完善机构，建立规章制度，使用水协会能名副其实地控制渠系维修、养护经费，维持末级渠系的正常运转，最终形成良性循环。

3、民主选举、民主管理、民主监督

农民用水协会作为农村民主化进程中出现的新生事物，民主是其生命力和发展的动力。

（1）民主选举

民主选举，确定用水协会的领导。建议选择协会委员的形式不拘一格。用水户协会对农民来说是一个新生事物，对新事物农民具有一种天生的谨慎态度，协会能否成功运行，关键在协会委员会这一领导层上。协会作为一个独立的团体组织，人员构成最好同地方政府无隶属关系，便于真正反映民意，但对其成员要求是：熟悉灌区情况、有一定基层工作经验、办事公道、作风正派、同时在群众中有一定威信的人，否则协会工作难以推动。对会长资格，不作硬性规定，顺其自然，顺应民意，从实际情况出发，强调民主选举，选择一名真正起到带头作用的人。在用水协会的领导层中，水管员是不可或缺的角色，他起着承上启下的作用，对灌溉业务较熟悉，有利于工作的开展和各种关系的协调。

（2）民主管理

农民用水合作组织应到民政部门依法登记，通过登记，明确权利和义务，取得应有的法律地位，为以后维权活动创造条件；通过登记，强化法律意识，学会运用法律武器，维护自己的正当权益。

规范化的管理制度是民主管理的核心，是区分人治还是法治的分水岭。

管理制度包括选举条例和罢免条例，对协会领导班子的组成和任期和罢免办法都应有明确规定，明确任期制及任期内的权利和义务。

管理制度包括用水管理和工程管理维护条例，如编制用水计划，水量分配，水费收缴等工作。村民用水组在用水户协会指导下进行具体的量水、配水、放水、水费收缴。使用水户在这种组织管理下，用明白水，交明白水费，提高渠系水和灌溉水利用系数。水定额管理，按方计价，超定额加价，通过经济杠杆作用提高用水户节水意识，改变用水观念，加强田间用水管理，用水户减少了用水量的同时也减少了水费的支出。

管理制度包括财务制度，水费的收缴和使用都应严格按会计制度执行，同时要公开化、透明化。用水户协会的费用支出采用报帐制，每年在灌溉用水末期召开一次总结会，公布资金使用情况，并张榜公示，接受协会会员的监督。

（3）民主监督

缺乏监督的权力是无约束的权力，是滋生腐败的温床。民主监督主要是对权力进行监督，对腐败进行抵制。

定期召开会员代表大会，由会长报告工作，公布帐目，由会员对会长执政能力和表现、资金使用进行质询，通过无记名投票对协会工作进行评价，由此建立激励机制。

监督机制还包括定期由市县审计部门对协会资金使用、财务状况进行审计，由水管部门对渠系工程建设进行监督。

（4）农民用水协会自主资金的来源

农民用水协会手里没有资金，其生存和发展则便是一句空话。农民用水协会有实钱，看得见，摸得着；才能有实权，用得上，管得住；才能成为实体，站得稳，活得久，农村民主化改革才有希望。农民用水协会自主资金的来源应是已交纳的水费部分，自己交给自己，自己管理自己，成为名副其实的自治。

二、关于末级渠系改造工程中的“以奖代补”

大纲规定末级渠系改造工程投入制度包括：采取“以奖代补”、“民办公助”等末级渠系投入制度，末级渠改造投入来源渠道、方式、分摊比例、监督管理，以及农民投工投劳的组织方式等。

1、末级渠系改造工程中存在的主要问题

(1)农村劳动力转移的影响。由于农产品价格偏低，农村乡镇企业发展严重滞后，大批农村青壮年劳动力流向城市打工，从事农田基本建设的劳动力严重不足，水利工程单价偏低，缺乏吸引力。

(2)农民的自组织能力不高。农民文化程度较低，长期以来均为一户一田单干，造成组织能力偏低，缺乏管理、施工经验和技能，作为法人承担节水改造有较大难度。

(3)地方政府财力不足影响。在续建配套节水改造实施过程中，地方配套资金到位率很低，严重制约节水改造工程的正常进行，成为节水改造工程的“死穴”。

2、末级渠系改造工程的法人确定

末级渠系改造工程由农民用水协会作为项目法人或业主的主张并不现实，目前农民用水协会作为新生事物，并不掌握行政资源，缺乏管理经验和技术能力，难以完成项目法人或业主的职责，根据赵山斗渠的经验，我们的建议是：

末级渠系改造工程由灌区管理单位组织规划勘测设计、负责工程现场组织管理和技术指导。实施试点项目的工程设计、施工、安装、竣工验收和运行管理严格按照国家有关的技术标准和规范执行。改造工程建设管理实行“项目法人制”管理模式。建设期成立“末级渠系改造工程办公室”（以下简称办公室）。办公室由地、市、县和河道管理单位委派人员组成。

工程施工实行招投标制度。由“末级渠系改造工程办公室” 通过规定的招投标程序，择优选择有水利工程建设施工经验的施工单位进场施工。

项目实行工程建设监理制度，工程建设监理招标择优选择。

项目实行工程建设竣工验收制度。工程建设过程中实行“三检”制先由施工单位自检，质检单位复检，监理单位、设计单位会同质检单位终检。确保了工程质量。

项目的材料采购实行大宗材料集中采购制。工程建筑材料中，水泥、钢筋由办公室负责采购；砂石料、条石和其他零星建材由施工单位采购，但砂石料、条石、红砖等必须经过监理工程师确认质量后，方可用于项目建设。

施工单位的工程承包经费及其采购的材料费，经项目监理工程师按月审核施工单位的施工进度后拨付。

3、投工投劳

关于工程实施中受益农民的投工投劳，根据赵山斗渠的经验，投工投劳主要是在受益范围承担土方工程和占地、青苗赔偿。其余工程应由招投标按市场运作。

关于奖补机制，“先建后补”的部分如果是工程建设资金，谁来垫付这部分资金？资金不到位，如何保证工程建设顺利进行？我们的建议是中央、省、地方投资比例按1:0.8：0.2分摊, 农民的投工投劳在总造价中占10%—15%，应列入地方出资部分。

三、关于水费补贴

水费补贴政策涉及水费提价幅度、补贴对象、补贴方法等具体问题，依据我们在末级渠系改造工程的实践经验，给出我们的探索。

1、水费提价幅度

我们对赵山斗渠水稻、小麦每亩成本构成，按2005年四川眉山市物价水平，作了实际调查。

水稻每亩均产1000斤，国家收购价0.75元/斤,每亩毛收入为750元,生产成本为470元,组成如下：

水费31元；种子费12元；肥料费72元（其中：碳氨100斤、24元，过磷酸钙70斤、13元，尿素12斤、10元，复合肥料5斤、25元。）施农药5次，10元；耙田45元；田间管理（栽秧、施肥、除草、施药等）用工8个，计160元；收割140元。

小麦每亩均产300斤，国家收购价1.20元/斤,每亩毛收入为360元,生产成本为168元,组成如下：

种子费12元；肥料费30元（其中：过磷酸钙100斤、18元，复合肥料12元。）打农药3次，6元；田间管理（种、收、施肥、除草、打药等）用工6个，计120元。

每亩大春、小春总净收入为462元。水稻总成本占毛收入的62.6%，水费在生产成本中仅占6.59%，占毛收入的2.92%,占净收入的6.7%。从以上分析可看出，减轻农民负担、提高农民收入的关键环节是提高单产和粮食价格、集约经营降低成本。

通过调查研究，我们认为减轻农民负担、提高农民收入的关键环节是提高单产和粮食价格、集约经营降低成本，关键环节不在于降低水费。根据我们的测算，水费还有一定的涨价空间，在生产成本所占比重增加并不大，农民是可以接受的。

2、水费直补面临的问题和后果

大纲对补贴制度有明确规定：充分利用wTO规则，对定额内用水实行水费补贴政策，包括补贴的主体、对象、标准、程序、监督管理等内容。

大纲主张水费补贴的对象为农民，并补贴到个人，称之为直补，这将带来如下问题：

（1）补贴到农民个人，农民是超现实主义者，通过水利工程的供水是商品，水管部门再从农民手里收缴水费，农民很难从感情上转过弯来，势必加剧农民和水管部门的矛盾。

（2）直补的对象是农民个人，是利用水利工程取水而交水费的那部分农民，未利用水利工程取水的那部分农民则可能不是补助对象，农民内部不同群体的矛盾则会加剧。

（3）补贴的方式不外三种：按人头、按灌溉面积（亩）、按用水量。按人头补贴如何体现社会公正？按灌溉面积（亩）补贴如何体现计量用水？和按方计量用水的政策产生矛盾；按用水量补贴将与节水背道而驰，势必造成用得越多，得钱越多。

（4）水费补贴是块肥肉，势必将引起农村现有各利益集团的分割和争夺，真正落实到户时，可能所剩无几，处理不好，将引发、激化各种潜在矛盾，走向和谐社会的反面。

（5）水费直补农民未能配套解决水管部门的生存问题。

现有水价偏低，对水管部门而言，仅能维持简单的维修保养，职工待遇低、生计艰难。农民减负后，水管单位何去何从？通过末级渠系的改造，农民实实在在减轻了负担，但水管单位的实际收入也相应减少，使得水管单位的生存面临新的问题，这正是部分地方政府及水管单位在计量用水上观望、犹豫的主要原因。显然伴随农民用水量的减少，水管单位的收入也在减少；新的需水市场形成还有一个过程；还水于自然，满足生态需求，谁来买单，这些问题都需要解决，在此过程中，水管部门其生存面临新的困境。为了解决这一问题，当然水管单位应该深化改革、自身挖潜、减员增效、开辟水市场如新灌区、新用水户、环保供水等，为水管单位的发展开辟新途径；此外，请中央部委考虑制定对水管单位的扶持政策，使水管单位在新形势下，维持正常运转，更好服务于三农。

3、相应对策

为解决水费直补带来的问题，我们的探索和思考是将水费分解成三部分：水费加价部分、现已交纳的水费部分、超定额用水累计加价部分，这三个部分水费，付出主体不同、收受对象不同，运行机制不同。

（1）水费加价部分

水价增加的部分由财政实施补贴，补贴对象是水管部门，首先对灌溉系统的水利工程进行产权明晰，对省、市、县三级水管部门的编制进行核定，水价增加的部分则按明晰后的产权和核定后的编制进行分配，这将有利于促进水管部门的机构改革和减员增效，同时避免和化解工程供水的农户和非工程取水而自然取水的农户在水费补贴上的冲突和矛盾。

（2）现已交纳的水费部分

现已交纳的水费部分，四川省平坝地区28元/亩，丘陵地区31元/亩，按方计费为0.07元/方，这部分水费由农民直接交到农民用水协会，自主使用、自主管理。农民用水协会有这笔费用作为其经济基础，方能生存和发展，方能名副其实地成为社会主义新农村的经济实体和政治势力。这部分水费主要用于斗、农、毛的末级渠系改造和农民用水协会运行成本。财政不再负担末级渠系改造的费用，按每亩300元计，仅东风渠灌区291万亩，就节省投资8.73亿元，同时根治末级渠系改造中地方配套资金屡屡不到位的弊病。已交纳的水费部分，乡镇政府不得截留；已交纳的水费部分的使用由市、县财务部门会同水管部门进行监督和审计。

（3）超定额累计加价部分

由水管部门对农民协会用水量按定额进行核定，超定额用水累计加价部分由水管部门收缴，并上交财政，用这个杠杆调节水资源的分配。

将水费一分为三，按不同的机制运行，既大力支持农民自治，又促进水管部门的机构改革，又减轻国家负担，同时持续推进节水改造，实在是一举四得的壮举，不仅仅是双赢，而是四赢。