我国牧区有辽阔的土地和草原，但人口稀少，水资源紧缺，经济欠发达。在人口与资源、环境、经济发展矛盾日益尖锐的今天，加强牧区水利建设，改善牧区生产、生活条件和生态环境，让牧区为养活我国众多人口、维护边疆稳定和民族团结，促进国民经济持续稳定发展发挥更大作用，成为一项紧迫而艰巨的任务。为此，迫切需要加强有关政策与经济、技术问题的研究，如牧区发展潜力，当前和今后制约牧区社会经济发展的主要因素和核心问题，牧区水利建设应注意哪些问题等等。这里谈几点个人看法。

1 全面认识和把握我国牧区特点

我国牧区有以下主要特点：

1.1 地广人稀，自然条件恶劣

我国牧区主要集中在北部和西部边远省区，包括内蒙古、新疆、西藏、青海、四川、甘肃等省。云南、宁夏、黑龙江、吉林、辽宁等省也有少量分布。人口近四千万，约占全国总人口的3%多一些。土地面积416万平方公里，占全国土地面积的43%，有草原37亿亩，其中可利用草原31亿亩，草原面积为耕地面积的一倍多。牧区一个乡的大小相当于内地一个县。人口密度平均每平方公里9人，只有内地人口的十几分之一到几十分之一。牧区远离海洋，地处大陆腹地，多高原和高寒山区，气候恶劣，植被稀疏，旱灾、风灾、沙暴、霜冻、雪灾、冰雹、虫害、鼠害等自然灾害频繁发生。除了四川西部和东北松嫩平原部分地区有少量沼泽湿地草原，绝大多数牧区的最大特点是干旱。全国沙漠面积的73%，约7亿亩集中分布在牧区，31亿亩可利用草原中的约1/4为各类荒漠草原、草地，全国水土流失面积的1/4在牧区。人们在电视或画册上常见的“风吹草低见牛草”的场面，在牧区并不多见。

1.2 基础设施薄弱，科技文化落实，经济欠发达

牧区是少数民族聚居地。地处偏僻，交通不便、信息闭塞、文化、教育、科技落后、人才短缺，这给牧区的社会经济发展带来很大困难。由于历史的原因，许多牧民仍然“逐水草而居”过着游牧的生活，基本上是自给自足的自然经济，劳动生产率很低，有的虽然定居，但生产条件并没有大改善，抗御自然灾害的能力很弱，畜牧生产水平低而不稳，牧民生活水平不高。据1989年资料，139个纯牧业旗县团场中约一半为贫困县。牧区人均收入比全国农民纯收入低1/4。牧区畜产品商品率低，工业基础落后，产品加工技术水平不高，相当一部分牧业旗县财政非常困难，工资不能按时发放，根本没有财力进行水利等基础设施建设。

1.3 干旱缺水严重，生态环境恶化

我国牧区约2/3的地方年降水量低于400毫米，其中的60%年降水量低于200毫米。牧区平均地表径流深只有全国平均值的40%。据九十年代初的牧区水利规划资料汇总分析，牧区水资源总量约5千亿立方米，看起来数量很大，但主要集中在位于牧区的几大江河上游源头，如长江、黄河、黑龙江、雅鲁藏布江、澜沧江、怒江、额尔齐斯河等。三十多亿亩的大面积草原上可用水资源量十分有限。在31亿亩可利用草场中，有水草场为21亿亩，供水不足草原为4.3亿亩，无水草场6亿多亩。这里讲的无水草场是天然降水稀少，没有天然河流、湖泊、沼泽，如果不开发水源、修建人工供水设施，人和牲畜无法进入该地放牧。既便是有水草场，其中相当一部分也存在供水不及时，不足量，水质不符合标准等问题。据九十年代初统计，牧区尚有约1/5的人和牲畜饮水困难。有的地方羊群好几天才能喝上一次水。由于牧区生态环境原本就比较脆弱，过去几十年人口增长过快，水利基础设施建设长期滞后，加上不科学的传统牧业生产方式，造成牲畜超载，过度放牧，部分地区生态环境日趋恶化。据分析，31亿亩草原，适宜载畜量折合1.7亿个羊单位，1989年实际载畜量2.2亿个羊单位，超载30%。由于过度放牧，已有6亿多亩草地退化，近5亿亩草地沙化，近1亿亩草地碱化。大大降低了草地资源的可利用程度，成为恶性循环。生态环境的恶化，已经给牧区经济和社会发展，甚至周围邻近地区带来灾难性后果。

2 加强牧区水利建设，改善牧区生产和牧民生活条件，是发展牧区经济、推进社会进步和改善牧区生态环境的紧迫任务

无论是开发无水草场、供水不足天然草场，解决人畜饮水困难，建设饲草料基地，发展集约化的畜牧生产，还是治理草原退化、沙化、碱化和水土流失，都必需依靠以水利为主的综合措施。水利在草原建设，牧区经济发展中起着首要的基础作用。

解放前，牧区水利基本上是空白。全国牧区只有1万多眼土井和很少的简陋土渠。新中国成立后，随着农区大规模农田水利建设的蓬勃开展，牧区水利从无到有，逐步从半农半牧区向纯牧区扩展。其中比较集中，规模较大的牧区水利建设高潮是七十年代中期，当时国家安排了牧区供水基本井建设专项资金，投资1.7亿元，装备了79个县旗的草原打井队，在四年的时间内打井4400眼。其中配套机电井3400眼，加上其它小型水利设施，共改善供水不足草原和开辟无水草原11万平方公里，解决了480万头牲畜饮水困难，发展饲草饲料灌溉面积6.8万亩。到1989年，牧区共建成各类水利工程41.6万处，其中大型水库15处，中型水库98处，小型水库近千处，总库容近百亿立方米，还有塘坝7500多处，蓄水能力1.2亿立方米，自流引水渠道2.5万条，总长14万公里，供水管道5900条，总长1.7万公里，小水电站2200多座，装机近50万千瓦，泵站2900座，以灌溉为主的机电井15万眼，供水基本井1万眼，筒井2l万眼，水窖、涝池、防洪堤等近10万处。牧区水利工程供水能力总计约300亿立方米。总投资约47亿元。应当说明的是，上述工程总数中的近2/3分布在半农半牧区，水库、泵站、机电井等有相当大比例是为牧区中的农业灌溉服务的。因此，真正意义上的牧区水利工程比上述数字要少得多。

过去几十年的水利建设共开辟无水草场11.7万平方公里，改善供水不足草场4.8万平方公里，解决了700万人，3600万个羊单位牲畜的供水问题；发展饲草料地灌溉近500万亩，饲草料地排水面积近10万亩，天然草场灌溉面积470万亩，草场排水130万亩，发展农田灌溉2900万亩，农田排水500多万亩，林地灌溉270万亩。牧场供水问题的解决，减少了牲畜的死亡率，提高了畜产品产量和质量，饲草料地和天然草场灌溉，提高了一部分草场的载畜能力，减轻了其它天然草场的放牧压力，促使牧民从游牧向定居过渡。小水电的发展，解决了部分旗县所在地居民生活照明、工业用电以及一部分牧民生活用电，促进了牧区经济发展、社会进步和人民生活水平提高。

但是牧区水利的进展，与内地农区较高的水利化程度比，与牧区经济发展对水利的要求比，还很不适应。总的来看，牧区水利严重滞后，十分薄弱。当前牧区水利存在的主要问题是：

（1）不够重视，没有摆到应有位置，缺乏适合牧区特点的政策措施。不少地方情况不明，思想不清，投入太少，措施不力。如果不解决牧区水利的专项投资，牧区水利在投入产出比上竞争不过农区，很难扭转目前这种被动局面。

（2）水利设施数量少，分布不平衡，许多地方基本上是空白。

（3）已建成工程设施管理维护水平低，技术手段落后，老化破损严重。许多人把目前农区广泛使用的沟畦地面灌溉方法形容为“大水漫灌”，其实，这是不确切的，真正的“大水漫灌”在牧区随处可见。

（4）前期工作基础差，西藏、青海等一些地方基本资料不齐，水利技术力量薄弱，没有扎实、系统、科学的水利规划，工程项目的前期工作既没钱，又没人。八十年代初成立了牧区水利科学研究所，在牧区水利基础设施和规划方面进行了有效的工作，但是课题任务少，经费不足，技术骨干青黄不接。牧区水利远未走上依靠科技发展的道路。

从七十年代中期到现在，二十多年，没有开过牧区水利的专门工作会议，很少有人对牧区水利进行深入系统调查研究，牧区水利存在的问题很少能反映到有关部门负责人那里。应当大声疾呼：要给牧区水利以足够的重视，采取切实有效措施，使牧区水利建设从根本上有个大的改观。

3 牧区水利建设应注意几个问题

（1）要站在国土安全、社会稳定的政治高度认识牧区水利的地位。牧区畜牧业产值在全国畜牧业总产值中所占比例不到4%。考虑到牧区许多地方已经出现草场超载，草原退化，即使今后在条件好的地方采用集约化的畜牧生产方式，大幅度提高牲畜出拦率，牧区产值在全国国民经济总产值中占的比重仍是有限的，因此，如果单纯从经济效益考虑，把钱投在牧区可能比不上农区，但是我们不能忘记，没有占40%国土面积上的牧民生活小康就不可能说全国农民都实现

小康，没有牧区的水利化、现代化、就谈不上全国农村的现代化。因此，不能只简单地算资金投入产出账，要从民族团结、社会安定、边疆巩固的全局战略高度认识牧区水利的重要地位和作用。把牧区水利摆在国家经济建设，全国水利建设的恰当位置上，采取切实有效的措施加强牧区水利工作。

（2）要按照牧区特点和牧区水利自身的规律指导牧区水利工作。当前以及今后相当长时间内牧区水利的首要任务是解决牧民生活和牲畜的饮水问题，牧区供水设施的建设与管理和农区有很大区别。例如，放牧的流动性决定了许多供水点不可能有专人值守；供水的分散性决定了提水动力主要依靠风能、太阳能等可再生能源，不宜架设远距离输电线路或供给柴油。农区水利建设的一些做法和政策规定也不一定适合牧区。比如牧区人口稀少，一个县只有几千人到几万人，面积却相当内地的一个地区或地级市，不可能集中很多劳动力去建一个工程，恶劣的自然条件，决定了牧区水利工程造价比内地高许多，甚至几倍，而当地有限的人口集资数额很有限，不少地方的牧民只会放牧，根本不会种庄稼，更不会修建和维护工程。因此，在内地行之有效的集资投劳兴修水利方法，在牧区一些地方不一定行得通。牧区水利的资金来源应当以政府投入为主。所需施工劳动力和技术骨干要从外地雇请。要充分考虑在牧区兴修水利的长期性、艰巨性。要大幅度增加投入，但是工程建设要合理规划，分步实施，不能操之过急。

（3）要采取非常慎重的态度开发利用牧区水资源。大多数牧区的生态环境十分脆弱，许多地方已经恶化。问题的根本原因是降水少，水资源贫乏。开发利用必要的水源是解决这个问题的必不可少的措施，这本身就是尖锐的矛盾。因此，在这些地方开发利用水资源，要站在可持续发展的高度，制定科学的规划，采取非常慎重的态度，现在一些地方为了解决缺水问题，不经科学论证，不考虑长远后果，盲目地提倡大规模的打井、开发地下水，这是十分危险的，在一定意义上可以说是饮鸠止渴。后果只能使草原生态环境进一步恶化，人们的生存条件更加恶劣。要分区分片做好牧区水资源配置、开发、利用、节约保护规划。在水资源条件好的地方，可以适当安排一些重点水源工程项目；降雨条件较好的地区应当围绕雨水利用做文章；有补给来源的浅层地下水在采补平衡和优先解决人畜饮水的前提下，可以适当发展一些饲草料灌溉；非常有限的深层地下水资源只能供人畜饮用。

（4）发展饲草料灌溉，要因地制宜。不具备条件的地方不能盲目发展灌溉，确定牧区的灌溉发展目标，必须要科学论证。按照既要有利于畜牧业发展，又不影响生态环境的原则，建设饲草料基地，为游牧的牧民定居、圈养牲畜提供饲草料、减轻天然草场的承载压力，要防止一些地方政府或牧民片面追求眼前经济利益，把为牧业生产服务的草场灌溉设施变成种植业的农产品生产基地。