五峰土家族自治县2006年度小型农田水利建设（以下简称小农水）在实施过程中，坚持科学规划，精心组织，民主管理，不断完善“一事一议”筹资筹劳制度，充分调动农民参与的积极性。通过实施“小农水”项目，解决了五峰县小型农田水利建设的筹资难题，使多年不见的“大会战”又重新涌现，同时也解决了小型农田水利工程管理的难题，有力地促进了山区小型农田水利建设的健康发展。“小农水”项目实施以来效果如何，基层有哪些反映和呼声，带着这这个问题，最近，笔者对五峰县梅坪、石梁司村两个项目区进行了调研。

一、“小农水”解决大难题

五峰土家族自治县2006年度“小农水”项目于2006年10月份动工，2007年4月份完成全部建设任务，新修引水渠17000米，整治堰塘24口，总库容3.1万立方米；新修取水坝3座，共完成土石方0.75万立方米，混凝土477.8立方米，投入义务工8946个；完成总投资114.73万元，申请中央补助39万元，省级补助31万元，投劳折资44.73万元，项目的实施，不仅调动了广大农民兴修水利的积极性，而且通过以“民办公助”的方式，成功地解决了当前农村水利建设管理的难题。

一是解决了农村小型水利建设普遍存在的筹资难题。仁和坪镇梅坪村是五峰县一个边远山村，过去以“大会战”的形式修建的塘堰近百口，但由于长期无人管理，几乎全部废弃，多数已难觅踪迹，老百姓生活、生产用水没有保证，每年因争水而引发的社会矛盾突出。2006年，该村的农民第一次听到“民办公助”这个新鲜名词，中央、省级财政要补助一部分钱，支持老百姓改造堰塘、新修引水渠等，非常高兴，立即行动，选出了自己信得过的人牵头，成立了农民用水者协会，通过村里“一事一议”，筹集了义务工，请设计单位对全村的农田水利建设进行了统一规划和设计，很快就启动了村里的“小农水”项目建设。站在已整治的塘堰边，协会会长郑方升指着满满一塘水说“今年我们再也不为浇水发愁了，‘小农水’在我们这里发挥了大作用”。听到他的话，笔者很有感触。可以设想，如果没有中央财政资金的引导、政府的组织运作，该村的小型水利设施至今还处于渴盼和期待之中。调研中，当地干部普遍反映，“民办公助”很通俗、实用，就是“你办好了，我就补助你”，以往开展这些公益性建设，要多次召开会议，才能统一思想，现在只要老百姓搞好了，验收合格后就兑现政策。群众对笔者说的最多的一句话是：“‘民办公助’的政策好，帮我们办成了多年想办而办不成的大事”。该村从2006年10月份动工以来，共新修引水渠10000米，整治堰塘24口，总库容3.1万立方米；共完成土石方0.52万立方米，浆砌块石0.27万立方米，混凝土181.2立方米，投入义务工5956个，人平投工6个。完成总投资70.78万元，人平投入716元，申请中央、省级补助41万元。按该村的经济条件,单靠自身的力量是很难筹集到这么多的资金。

二是解决了用水难题。梅坪村灌溉用水全靠土渠自流灌溉，渠道老化严重，渗漏损失严重，达60%以上。据村民介绍，过去引水流到田里四成就不错了，用水紧张时，村里曾出现过上百人争水场面。去年10月份以来，农民用国家财政补助资金对现有“小农水”设施进行改造，渠道畅通了，塘堰能蓄水了，争水的现象没了，粮食产量也上去了，由过去的每亩500多斤提高到800多斤。村民说：“小工程解决了大问题”。

三是解决了新农村建设的发展难题。“山水田林路”综合配套，才能展示新农村建设和谐的画卷。国家惠农政策加快了新农村建设步伐，水利作为国民经济的基础产业，应放在首要位置，梅坪村的通村公路硬化了，农村节能问题解决了，现在又享受国家政策，解决“水”的问题，无疑给该村新农村建设注入了新的活力，丰富了新农村建设的内容。现在呈现出一派田园化的景象，整修一新宽敞的水塘，整整齐齐的渠道，笔直的乡村公路，漂亮的农家小楼。

四是解决了农村小型水利工程建设的难题。以往水利工程在建设过程中要化费大量的精力用于解决用地补偿、调集义务工等协调工作，现在明确了老百姓的主体地位，激发了老百姓的热情，将“小农水”当作自己的事来办。五峰县去年共建立农民用水户协会组织2个,入会农户370多户,1300多人。通过协会组织，发动老百姓修建小型水利工程，除国家补助资金以外，差额部分由老百姓自筹，在两个村调查时，谈到农民用水户协会，大家普遍反映：推行农民用水者协会这种形式很好。村支书胡小国介绍：“有了协会，工程建设及用水都好组织了，协会章程是大家定的，大家就要执行。国家给我们补助，全村会员都签字了，自愿参加修的，支部工作也好做了”。石梁司村是临近县城的一个村，村支书何勇说：“以往最伤头皮的事，是解决项目在实施中的扯皮事，尤其是公益事业性项目，你给他办好事，老百姓反而不理解，现在采取‘民办公助’的形式，搞“小农水”项目，老百姓的角色转变了，我当村支书的角色也转变了，不需要搞协调，只需要做两件事，一是筹集义务工交给协会使用，二是征求老百姓对工程实施的意见，按老百姓的意愿来实施。”

在质量控制方面，协会根据项目实施方案，统一实施，明确了各农户的建设内容，核实工程量和物资，协会按定额标准，用上级补助资金，供应主要建筑物资，差额部分由老百姓以资代劳或投工投劳解决。这样完全不需要担心老百姓偷工减料导致工程质量问题。

五是解决了农村小型水利工程管理的难题。水利建设“三分在建，七分在管”。长期以来，农村小型水利工程依靠国家建设，没有统一的管理，现在推行“国家补助，政府监督，协会运作，群众参与”的形式，农民将自发修建的小型水利工程作为家业来管。

县水利水电局局长龙泰星说：“‘小农水’建设带动了我县农民用水者协会的建立，虽然才起步，但已显示了活力，解决了我县小型农村水利建设和管理的难题，这种形式可以供农村饮水安全项目等农村公益性事业借鉴。”

二、主要经验

（一）开展“小农水”建设，必须广泛发动引导，充分调动老百姓参与的热情。“小农水”项目计划下达后，五峰县政府成立了由水利、财政、民政等部门组成的小型农田水利建设领导小组，明确了各部门的职责。仁和坪、五峰镇政府成立了由水利、财政、公安、民政、国土、村委会等组成的“民办公助”小型农田水利项目建设协调领导小组。县水利水电局精心组织，项目所在乡镇、村层层召开动员会，把中央关于加强小型农田水利设施建设、支持农户投工投劳开展“小农水”建设的政策宣传到每家每户，让群众成为“政策的明白者，项目的建设者，工程的受益者”。由于宣传到位，“民办公助”政策受到群众普遍欢迎，老百姓说：“政府出钱帮我们修水利，我们自己不出钱、出力怎么行”。

（二）开展“小农水”建设，必须科学制订方案，精心组织实施。五峰县在这方面注重抓了三个环节：

1、规划先行。按照“突出重点、统筹兼顾、因地制宜、量力而行”的原则，县水利水电局对全县小型农田水利项目进行了调查摸底，计划下达后，根据当地水资源条件、生产实际需要和投资可能，组织编制项目的《实施方案》，合理确定工程建设布局、规模和形式，注重项目建设方案的合理性、可行性。

2、技术指导。在项目实施阶段，县水利水电局派出技术人员进行指导，乡镇水利服务中心全程提供技术服务。

3、加强管理。为了加强项目的建设管理，五峰县在“小农水”实施过程中，建立了“社会监理、政府监管、群众监督”三级质量保障体系。

一是严格执行项目法人负责制、招投标制、合同管理制等，并加强了档案资料管理。县水利水电局与农民用水者协会签订了项目实施合同，在施工过程中，加强质量监控，单项工程竣工后，及时进行验收，做好竣工资料的归档整理。

二是聘请水利水电工程质量监督站进行质量监督。在项目实施中，为保证建设质量，由水利水电工程质量站、项目业主和乡镇水利服务中心组成质量监督组，保证了工程建设质量达到设计标准。同时，明确了乡镇水利服务中心负责项目实施过程中的现场管理。

四是农民用水者协会聘请群众监督员，义务开展质量监督及义务工使用情况。

（三）开展“小农水”建设，必须强调实行以奖代补，发挥农民主体作用。五峰县在“小农水”建设与管理上，坚持“国家补助，政府监督，协会运作，群众参与”，按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则，明确农民是“小农水”建设的主体地位，国家对农民自主兴建的“小农水”给予适当补助，引导农民克服“等、靠、要”思想，组织农户积极参与建设和管理。

（四）开展“小农水”建设，必须实行民主管理。在工程实施过程中，做到民主管理。

一是项目所在的村委会通过“一事一议”的形式，形成由项目区受益农户参与投工投劳开展小型农田水利建设的决议；

二是农民用水者协会与农民签订了义务用工协议；

三是农民用水者协会将项目建设、资金使用情况对农民进行公示，接受群众监督，做到阳光操作。

（五）开展“小农水”建设，必须建立健全机制，实行部门通力协作。五峰县在“小农水”建设中，由财政部门负责资金的监管，水利部门负责项目的统筹和管理，县政府成立了建设领导小组，负责试点项目的组织领导和协调工作，项目所在乡（镇）政府、项目村均成立相应的领导小组和工作专班，负责工程的组织协调，为项目的顺利实施提供了组织保障。

三、存在的困难和问题

（一）“民办公助”补助比例低。按照国家补助政策，中央补助资金15%、省级配套资金15%。该县属少数民族自治地区并纳入比照西部开发政策的山区县，加上地方财政能力有限，配套资金到位有难度。

梅坪村“小农水”共需建设资金70.78万元，中央、省级补助41万元，人均414元，根据《五峰土家族自治县村民一事一议筹资筹劳管理办法》规定，即每人每年筹资最高不超过15元，每个劳动力每年承担劳务不得超过10个标准工日。该村988人，劳动力按55%计算，“一事一议”筹资筹劳上限为17.78万元，既使筹资、筹劳全部投入水利设施建设，加上国家补助资金共58.78万元，还有12万元的差额。根据村民自愿原则，该村在项目实施中，不得不突破标准筹资，因此，建议增加财政补助比例。

（二）“民办公助”补助范围小。为开展社会主义新农村建设，国务院及相关部门出台了一系列增加水利投入的补助政策，破解了山区小型农田水利建设投入的资金难题，使长期困扰山区小型农田水利建设投入的问题有了新的转机和希望，极大地调动了农民参与水利建设的热情，多年不见的“大会战”又重新涌现。虽然上级高度重视该县水利建设，但在项目计划安排及财政补助上与农民参与水利建设的热情存在一定反差，因此，建议扩大财政补助范围。

（三）“一事一议”组织难度大。根据“小农水”工程的特点，农民应是建设和管理的主体。但由于取消“两工”后，“一事一议”筹资筹劳机制与老百姓参与“小农水”建设衔接不到位，投入主体变得不明确，老百姓的思想难统一，基层干部在工作方法和思维方式上，在执行“一事一议”政策方面缺少经验，民主管理意识不强。加上农村劳动力外出务工多，常导致“一事一议”组织难度大。

（四）“小农水”建成后缺乏后期奖励政策。“小农水”建成后应及时办理产权移交手续，核发产权证，除了加强协会自身能力建设外，完善收费制度，以保证工程正常管理和维护，还应建立政府奖励政策，出台“小农水”工程管护费奖励办法。

（五）建设管理职责划定不明确。按照职能部门职责划分，水利部门应统一归口“小农水”的建设管理，而实际情况上，很多农村水利基础设施建设资金分别在发改委、国土、财政、扶贫开发、水利部门等分割使用，既没有统一规划，也没有统筹考虑，资金不集中，整合体制和机制未形成。