摘 要:我国的农田水利工程长期以来由国家或集体投资、农民投劳兴建,一般由乡镇、村等聘人管理或承包经营。根据工程使用的排他性和共同性特点,可以将农田水利工程分为私人物品、俱乐部物品、公共池塘物品和混合公共物品等。为提高用水效率和工程运行效率,应激励私人、私人联合体和民间团体参与农田水利工程建设,倡导用水户参与管理,安装有效的计量设施,确定农业水权和建立水权市场等。
关键词:农田水利工程;公共物品;管理模式
1 公共物品
公共物品是西方福利经济学的重要研究对象。1954年,萨缪尔森在他的论文《公共支出的纯粹理论》中第一次提出公共物品的概念,认为当物品是公共物品时,依靠自发的或自我组织的市场竞争难以实现如私人物品所能实现的优化水平[1]。1965年,布坎南在《俱乐部的经济理论》中指出,萨缪尔森定义的公共物品是“纯公共产品”,而完全由市场来决定的产品是“纯私人产品”。现实生产生活中,大量物品介于公共物品和私人物品之间,称作准公共产品或混合商品[2]。
2 农田水利工程的公共物品属性及管理模式
2.1 农田水利工程概况
农田水利工程主要是指分布在田间,用提、引、蓄、抽等方式给农田提供灌溉的工程,主要有水库、渠道、塘坝、水闸、机电井等。其特点是规模小且分散在田间地头,维护和运营比较困难,但是其运行效率的高低直接影响到农作物的收成和水资源的使用效率。新中国成立后,农田水利工程主要由国家和集体投资、农民投劳建造,目前一般由乡镇、村等聘人管理或承包经营。
水资源是一种专有性、独立性较低,共享性较强的物体。水具有共享性,但可以通过人为占有、国家垄断、制定用水许可和确立水权等方式确立其专有性。不同状态的水排他性和使用共同性有所不同,因此对提供农业灌溉用水的农田水利工程也应该从“排他性”和“使用的共同性”两方面来分析其性质。目前,我国农业用水的灌溉有效水利用系数只有0.45,远低于发达国家0.7~0.8的水平。若仅仅从增加灌排或节水设施等“硬件”工程入手,则难以达到节水的目的,还应该从提高农田水利工程管理效率等“软件”方面着手。因此,基于提高用水效率和工程运行效率考虑,应对不同的农田水利工程进行公共物品属性分析,在此基础上提出相应的工程管理模式。
2.2 私人物品
农户自己建造或购买的小型或微型农田水利工程,如机井、池塘、水窖、排灌机船等,属于纯粹的私人物品。它们产权清晰,具有明显的排他性和单独使用性(非使用共同性)。这样的物品在农田水利工程中管理效率最高、使用纠纷最低、维护最简单方便,但是,在使用中只顾自己的效用最大化,自然会影响他人的水权和经济利益。如果不统一管理,就会导致水资源的“公地悲剧”。因此,在水权制度和水价制度没有完善之前,除了收集雨水等以节水、排水为目的的工程外,其他工程均不能无节制修建。
2.3 俱乐部物品
俱乐部物品也称收费物品,具有排他性和使用共同性。一般来讲,农村饮水工程是典型的收费物品。一些农田水利工程可以做到排他性的话,理所当然也应该是俱乐部物品。但是农田水利工程具有较强的外部性,谁都可以用,谁也可以不管,使用者难以阻止他人的“搭便车”行为。
如果工程能做到使用的排他性,那么工程所有者就可以利用收费来选择进入者,把没有付费的排除在外。这种技术性排他要有效,而且成本不能太高,否则将失去排他的动力,导致使用排他性消失,俱乐部物品性质改变而转型到公共池塘资源。
对于需要做到这种排他性的农田水利工程,要有专门的监督机构,而且对“搭便车”要实施有效的惩罚,以儆效尤。显然,太多的使用者会导致监督成本太高。因此,对于这样的工程应该是排他性可行、可以向使用者收费来维持工程简单运营、产权属于集体的小型水利工程,如小型水库、塘坝、机电井等。它们适合于被拍卖、承包或租赁给个人或多用户联合体,或者鼓励、资助农户自己修建这些工程。
2.4 公共池塘物品
公共池塘物品即具有非排他性和分别使用的农田水利工程。这种工程无法做到排他,但是使用具有竞争性,即用户的使用将减少他人的使用量。这样的农田水利工程一般来讲规模大,使用者多,如大中型水库、功率较大的电灌站等,或者规模小但难以实行排他性管理的设施如水闸等。这样的工程管理成本和监督成本太大,可以交由用水者协会管理,或者聘人管理和承包经营。
2.5 混合公共物品
混合公共物品即无排他性但不能彻底划分使用共同性的农田水利工程。具有非排他性和使用共同性的农田水利工程可以说很少,因为水利工程的公益性主要体现在防洪除涝上。农田水利工程一般用来灌溉,或者灌溉与防洪除涝兼顾,没有纯粹的公共物品。因此,渠道、节水设施等兼具公益和灌溉功能的工程,具有纯公共物品和公共池塘资源的混合性质,此类工程外部性较大,无法用拍卖、承包、租赁或股份制来运营管理,只能将管理权放给用水者协会或者聘人管理。但是,政府仍然是管理此类工程的主角,应该建立政府为主导的混合型管理体制,由政府联合私人、私人联合或民间组织来管理这种属性的工程,使外部效应内部化。
3 对农田水利工程管理的建议
农田水利工程的公益性由强到弱依次是混合公共物品、公共池塘物品、收费物品和私人物品,因此政府参与建设与管理的程度也应该依照此顺序递减。私人和民间团体参与的可能性应该从公共池塘资源突破,提高工程的技术排他性和农民的水商品意识,逐步增加农田水利工程中非政府参与的比重,提高用水效率。同时政府应该建立有效的外部环境,促进农田水利工程管理更高效。
3.1 提供制度激励
要吸引私人、私人联合体、民间团体加入到农田水利的建设和管理中去,但要有一系列制度来保障这些人或团体的权益。其中,最重要的制度安排就是产权。产权的一个特点是强制性,只有强制性的产权才能使产权所有者形成对产权的良好预期,从而激励所有者来行使产权。因此,界定某一农田水利工程的产权,并且有一系列制度来保护产权的行使,这样私人、私人联合体、民间团体才有动力管理好农田水利工程。
3.2 安装有效的计量设施
我国很多农田水利工程没有用水计量设施,或者计量设施比较落后或老化,对用水没有精确计量,一般按照计时或按面积估算,缺乏节水激励机制。因此,建议安装有效的计量设施,真正把水当作珍贵的商品去看待。
3.3 积极倡导用水户参与管理
提高用水户的参与管理程度,由用水户代表或相关利益团体来协商和决定水的分配、水价等,实行民主决策管理,推行听证制度,接受用水户的监督,提高决策的透明度。培养农户的水商品意识和管理水平,调动其参与农田水利工程建设和管理的积极性,促进用水效率的提高。
3.4 确定农业水权和建立水权市场
界定水权和建立水市场可以促进水资源的有效配置,维护社会公平和可持续发展。我国的水权制度和水资源的初始分配尚在研究和初步实践中,分配方案尚没有确定,也就是说农业水权尚没有真正落实到农民手中。如果出现权益受损,农民还没办法争取补偿,也没有权利将自己节省下来的水通过水市场销售。因此,必须加快对农业水权的界定和分配,加快水市场建设。
水权的初始分配要充分考虑到农业水权和农民利益,在尊重历史惯例和保障农业生产和农民权益的基础上配置给农民适当水权。在此基础上,鉴于农业生产的利润率低于一般工业和服务业,农民可以将部分农业水权转移到非农行业进行水权的二次分配,换取资金用于发展农业和节水灌溉等,形成一种多赢的良好局面。