摘要:两部制水价是落实农业水价改革工作的重要内容。漳河灌区作为湖北省农业水价改革试点单位,对两部制水价的落实进行了探索,结合改革试点工作情况,对落实两部制水价的关键环节和重要内容进行了分析评述,探索出了符合灌区实际情况的方法途径。

《水利工程供水价格管理办法》由国家发展和改革委员会、水利部联合颁布,自2004 年1 月1 日起开始施行。《湖北省水利工程水价管理暂行办法》也经湖北省人民政府批准,自2004年3 月1 日起施行。这些水价政策的出台无疑拉开了水价改革的序幕,落实两部制水价已经成为灌区农业水价改革的重要内容。两部制水价不仅是维护水利工程正常运转,促进水利事业改革与发展的客观需要,而且是适应农村税费改革形势,稳定、规范和减轻农民负担的重大举措。漳河灌区作为全省农业水价改革试点,在落实两部制水价的方面进行了一些有益的实践与探索。

1  现行的管理体制与水价政策

1. 1  管理体制

漳河工程管理局隶属于湖北省水利厅管理。漳河水库工程1958 年开始兴建,1966 年基本建成并投入使用,是以灌溉为主,兼有防汛、发电、养殖、城镇供水及旅游等多功能的大型水库,灌区设计灌溉面积为17. 37 万hm2 ,涉及荆门、荆州、宜昌三市所辖的六个县(市区) 。灌区管理是专管与群管相结合的管理体制,灌区现状大至是支渠口以上由专管机构管理,即漳河工程管理局或地方市县所辖干渠管理处管理,支渠口以下由群管组织管理,现大多由农民用水者协会或村组管理(见图1) 。

1. 2  水价政策

湖北省物价局、水利厅《关于漳河水库灌区农业供水价格的通知》(鄂价能交[ 2004 ]100 号) 专门批复了漳河灌区农业供水两部制水价标准: 基本水价75元/ hm2 ,计量水价0. 033元/ m3 。并明确基本水价按受益区内的有效灌溉面积计收,计量水量按支渠进水口的实际供水量计收。荆门市鉴于批复的水价标准缺少支渠口以下供水环节列入水价成本核算和批复的实际情况,市物价局、水利局印发的《关于农业供水实行两部制水价的通知》(荆价发[2004 ]20 号) 明确了支渠进水口以下末级水价为0. 02 元/ m3 ,并明确末级水费主要用于斗口计量设施安装、支分渠维修以及水损、群管费开支等(见图1) 。

1. 3  几个水价概念的区别

基本水价和计量水价的两部制水价是《水利工程供水价格管理办法》明确的水价制度,其标准是按供水生产成本、费用、利润和税金构成原则确定的,它不仅适用于农业供水自水源工程到田间的整个系统的水价核定,而且适用于农业供水部分环节的水价核定;基本水价和计量水价的不同主要反映在计收方式的不同,基本水价是按亩或供水容量计收的,计量水价是按计量点的实际供水量计收的。

终端水价、末级水价是按从水源工程到田间的供水环节范围不同确定的。末级水价即末级渠系工程水价,漳河灌区习惯指支渠口以下末级渠系工程水价。终端水价是指从水源工程到田间的“一价到户”水价,涵盖农业供水系统的各个环节,就漳河灌区而言,不仅包含了省物价局、水利厅核定的部分,也包含了市物价局、水利局核定的部分,实质上漳河灌区水价改革试点是实行的两部制终端水价。

2  落实两部制水价的主要措施

2. 1  宣传发动是落实两部制水价的前提

两部制水价政策内容丰富,涉及面广,政策性强,只有认真学习,深入研究,广泛地宣传发动,才能使之真正落到实处。水价改革能否顺利推进,不是水利行业一家的事情,它需要争取全社会对水价改革政策的理解和支持。要认识到落实两部制水价是维持水利工程正常运转,促进水利改革与发展的迫切需要;要认识到落实两部制水价是促进节约用水,有效解决水资源短缺,解决国家粮食安全的宏观战略要求;要认识到落实两部制水价是关系广大人民群众切身利益,减轻农民不合理水费负担的客观需求。一套合理的水价制度,需要形成一套新的水价运行机制,水管单位的同志要把它作为水管体制改革的一项重要内容,有耐心、有信心地做好宣传工作,不仅要对下宣传,让灌区老百姓家喻户晓,更要对上宣传,让领导理解支持,出台有利于水价改革工作的政策。同时,争取利用电视、报纸等新闻媒体开展形式多样的宣传活动,营造水价改革的良好环境。

漳河灌区试点,通过召开各种形式的农民座谈会、村组协调会,印发《水价政策手册》,建立宣传栏、公示栏等宣传活动,收到了很好的效果。

2. 2  政府推动是落实两部制水价的基础

政府是政策的制定者,在水利事业的建设与发展上有着高瞻远瞩的目标,政府制定游戏规则,确定机构,设计管理体制,提供资金,指引改革方向。应该看到,落实两部制水价与灌溉管理体制有着千丝万缕的联系。漳河灌区支渠以上专管机构完备,现正按照水利工程管理体制改革实施意见进行改革,目前支渠以下群管组织还相当脆弱,急需政府的引导和扶持,水利部2003 年底还专门印发了《小型农村水利工程管理体制改革实施意见》,以指导小型水利工程的改革工作。近年来,漳河灌区在世行贷款项目的引导下,建立自主管理灌排区,成立农民用水者协会,有很好的基础。试点情况表明,农业用水者协会的成败对农业水价改革起着至关重要的作用,利用政府的能力和威信,扶持农民用水者协会的组建,规范农业用水者协会的运行,发挥协会自主管理的作用,可以很好地推动水管体制改革工作和两部制水价改革任务的落实。漳河灌区内荆门市政府对此非常重视,发挥政府的推动作用,先后出台了《荆门市农民用水者协会管理暂行办法》、《荆门市农业供水管理的实施意见》、《关于农业供水实行两部制水价的通知》等政策文件,有力地推动了两部制水价改革工作。

2. 3  水价的测算、报批工作是落实两部制水价的重点

两部制水价办法的出台,意味着以前核定的水利工程供水价格停止执行。两部制水价按照“补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担”的原则,需要合理地计算供水固定资产和应计提的折旧;认真核定计入水价的人员工资、管理费用等支出;合理地测算维持工程正常运转所需要的大修和日常维修等费用,对工业、农业、生活等多用水户的水源工程,要选择合理的分摊方法,科学合理地分摊供水成本、费用。因此,认真仔细地做好水价的测算、报批工作是落实好两部制水价的重点。建议申报测算方案要合理确定基本水价和计量水价的比例关系,要制定长期、分阶段实施方案,既要考虑到供水单位自我维持、自我发展的需要,又要考虑到小步快走、逐步到位的办法,尽量适应受益农户的承受能力,以利于两部制水价的落实。

2. 4  发挥农民用水者协会的作用是落实两部制水价的关键

农民用水者协会是农民用水户自己的灌溉用水合作组织,是具有法人地位的非赢利团体。负责管理支(斗) 渠及以下渠系工程,自建水利设施,向用水户配水。协会的组建是农村小型水利工程建设与管理体制改革的重大举措,协会在落实两部制水价改革工作中起着桥梁和纽带作用。一方面向供水单位了解政策,申报水量,掌握工程建设和管理方法,另一方面向老百姓宣传政策,核定田亩,组织工程建设维护和管理,计量配水,协调供用水矛盾,收取计量水费和基本水费。两部制水价是供水到田、开票到户的水价政策,跨越农民用水者协会这一环节是难以实现的,只有充分发挥农民用水者协会的作用才能把两部制水价真正落在实处。发挥协会的作用应注意把握以下几点:

(1) 落实农民用水者协会对支渠口以下工程的建设与管理主体地位,激发用水户的积极性,树立主人翁意识,变“要我干”为“我要干”,使农民在工程管理与资金投入等观念上有一个大的跨越,真正实现自主管理、自主经营。

(2) 落实水价改革政策,按照市场经济模式,水费作为经营性收费,依据合同的约束,变“要我交费”为“我要交费”,规范水费计收程序,规范水费的使用、管理,建章立制,依规办事,实行“水量、水价、水费”三公开,接受群众监督。

(3) 落实服务质量,让老百姓看到实惠。一方面要在提高用水效率上下功夫,节约用水,适时供水。另一方面要在减轻农民用水负担上下功夫,要努力做到用水量不变,水费减少,让老百姓看到实惠。另一方面要在优质服务上下功夫,提高统一调度、合理配水的准确性,协调纠纷,解决矛盾,想农民所想,急农民所急,任何服务都要有优质服务的理念,要努力使协会真正成为为农民朋友服务的团队。

2. 5  搞好工程配套是落实好两部制水价的动力

长期以来,支渠以下工程是渠系工程配套建设未能涉及的死角,渠系工程严重老化,输水不畅,跑、冒、漏现象严重,渠堤险情时有发生,严重挫伤了农民用水的积极性,大大降低了灌溉保证率。抓好支渠工程配套势在必行。由于目前政策等多方面原因,支渠工程配套难度很大,笔者认为应多渠道争取对支渠以下工程的投入,一是老百姓自筹,通过组织劳力,自筹资金等多种形式解决渠道清淤挖垮等小型工程维护;二是争取国家对灌区续建配套资金的支持和争取农业开发资金扎扎实实用于支渠以下工程,解决渠道险工险段、防渗衬砌、计量设施等问题。如漳河灌区二干渠二支渠农民用水者协会通过多方筹集资金10 多万元,处理险工险段4 处,完成渠道衬砌3 处约400m ,增加斗口计量设施22 处,基本解决了渠道输水不畅、无计量设施等问题,收到了很好的效果,输水时间由原来的4～5 h 缩短到目前的1. 5 h ,水量损失减少25 % ,老百姓真正体会到了渠系工程发挥的作用,有力推动了两部制水价的落实。

2. 6  核定灌区有效灌溉面积是落实两部制水价的难点

两部制水价中的基本水价是按田亩计收的,实事求是地核定有效灌溉面积是确保水费收取到位的关键环节。由于农村现状田亩数面积不统一和漳河灌区属多水源供水灌区的实际特点,在灌区水价改革试点中,按照实事求是的原则,明确了三个结合,一是结合农户用水习惯,多年来没有用漳河水的可以不计;二是结合计税面积,确实所种旱作物没有用水习惯的可以不计;三是结合协会近两年的用水面积统计,合理计核受益面积。有效灌溉面积的核定涉及供水单位、协会以及村民的利益,一定要有供水单位、协会、村组干部共同参加,逐村逐户落实,对确认为有效灌溉田亩数的农户要签字画押,作为今后供配水的依据;对不再需要漳河水的田亩数,农户也要作出承诺,以便协会在调配水过程中控制。

2. 7  合同供水、定额管理是落实两部制水价的重要措施

水价改革的目标是缓解水资源紧缺状况,节约用水,合理配水,提高用水效率,促进水资源可持续利用。要实现这一目标,坚持合同供水、定额管理是一项重要措施。漳河灌区水价改革试点供水合同签订采取了两个层次,一是供水单位和农民用水者协会签订,合同除明确双方权利、义务和基本水价、计量水价标准,还明确了收费时间,明确了有效灌溉面积和按灌溉用水定额核定的年度供水量,并附有协会范围内各村组有效灌溉面积核定明细表;二是农民用水者协会和村组的协会首席代表签订,合同除明确了双方的权利、义务和终端水价标准外,还明确了收费时间、明确了有效灌溉面积和按灌溉用水定额核定的年度供水量,并附各村组农户有效灌溉面积核定明细表。

灌溉用水定额的依据是《湖北省用水定额(试行) 》(鄂水利发[2003 ]23 号) ,漳河灌区中稻灌溉用水定额选用370 m3/ s。合同中明确了“灌溉用水实行定额管理,超定额用水实行加价管理的办法”,超定额用水加价的幅度和范围,须经合同双方协商,并充分考虑支渠多年平均用水量情况和有效灌溉面积申报、核定虚实程度的情况,既满足有效灌溉面积的多种平均需求,又达到节约用水,抑制浪费水资源的目的。

3  落实两部制水价的主要目标任务

《水利工程供水价格管理办法》已经明确“水费由经营者或者委托的单位、个人计收,其他单位或个人无权收取水费”,原来由政府代收的方式将被打破。如何建立新的水费计收体系,笔者认为要将水费计收体系与灌区管理体制结合起来,有怎样的管理体制就有怎样的水费计收体系,漳河灌区水费计收体系框架见图2 :

从多年实践来看,在计收体系的框架下,要规范农业水费的计收,提高水费的实收率,主要抓好以下两个方面工作:一是要配套改进供水系统的计量设施、监测手段。过去按亩计费,不仅加剧了上下游用水矛盾,而且增加了水资源浪费。现在计量收费虽好,但灌区配水工程和田间工程很多不配套,无计量设施,无法准确计算水量,实际上还是不具备计量收费条件。目前,要筹集多方面资金抓紧配套计量设施,改进监测手段,创造计量收费条件。二是要建立健全水费的计收和管理制度,通过制度、合同等多种形式约束水费计收全过程,同时增加水费计收和使用的透明度,实行“三公开”,接受群众监督,让老百姓用明白水、交明白钱。

4  落实两部制水价的努力方向

农业水费由过去的行政事业性收费改为经营性收费,这是水价政策的根本性变化,虽然水利工程管理单位收费主体地位没有变,但收费行为已转变为企业行为和市场行为。因此,灌区管理单位要及时完成角色转变:一是从管理者向经营者身份的转变;二是从社会事业主体向市场竞争主体的转变,这就需要强化市场经营观念和优质服务理念,真正把供水作为提供商品服务来经营。实现优质服务的途径主要是降低经营成本和提高服务标准,目前进行的水管体制改革对建立一个精干高效的队伍、促进供水经营的良性发展、降低供水成本和改善服务供水质量具有重要作用。要深化水管单位内部改革,首先要推进用人制度改革,严格定岗定编,真正将能力素质强、技术水平高的精干管理人员充实到灌区管理单位,提高管理水平,降低工程管理成本,其次要开展分配制度改革,通过工效结合、岗位责任考评兑现等措施,调动职工工作的积极性和创造性,提高工作效率和服务水平。