一、牧区水利建设背景

党中央、国务院高度重视生态建设问题，将其作为我国实施可持续发展战略的一项重要内容，列为西部大开发的战略重点和优先领域。党的十六大提出要全面建设小康社会，并明确要求西部大开发“要打好基础，扎实推进，重点抓好基础设施和生态环境建设，争取十年内取得突破性进展”。国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要提出“发展农业节水，推进雨水集蓄，建设节水灌溉饲草料基地，提高水的利用率，基本实现灌溉用水总量零增长” 。

我国牧区总面积442.36万km2，其中草原面积40.57亿亩，可利用草原面积33.78亿亩，是牧区经济社会发展的基础资源，又是我国重要的天然生态屏障，在维护生态安全、社会安定、民族团结和国防安全方面具有重要的战略地位。牧区多处在干旱、半干旱地区，降雨稀少、蒸发强烈、水资源短缺，又多风沙，水土流失严重，生态十分脆弱。加之多年来人口增加，草原超载过牧，导致草原退化、沙化、荒漠化严重，沙尘暴频繁发生，生态环境恶化趋势加剧，不仅直接威胁牧区牧民的生活、生存环境，威胁牧区经济社会的可持续发展，还直接影响和威胁北方地区乃至全国的生态安全和可持续发展。目前牧区90%以上的可利用草地退化，中等程度以上的退化草原面积已达20多亿亩；牧民人均年收入普遍低于农民。

《国务院关于加强草原生态建设与保护的若干意见》中指出：“加强以围栏和牧区水利为重点的草原基础设施建设”。温家宝总理明确指出“牧区要根据水资源承载能力,建设灌溉饲草基地,通过禁牧、轮牧、休牧,促进退牧还草的顺利实施”。2003年、2004年、2005年中央1号文件都明确提出进一步加强草原建设和保护，加快实施退牧还草工程，搞好牧区水利建设。水利部高度重视草原生态保护牧区水利建设，把牧区水利作为2003年水利工作的三大亮点之一。

牧区水利建设就是要建立维护草原生态安全的水资源保障体系，实现牧区水资源的优化合理配置，提高牧区资源整体利用效率，以牧区水资源的可持续利用，支持牧区经济社会的可持续发展，从根本上改善和遏制目前牧区草原生态持续恶化的状况，实现人和自然的和谐相处，不仅对促进牧区经济社会的发展，而且对我国建设绿色生态屏障，维护边疆稳定和国家生态安全具有重大长远的政治意义和现实意义。

二、牧区草原生态与经济发展面临的主要问题

（一）草原退化沙化严重，生态容量降低

我国牧区草原大面积退化、沙化导致产草量和牧草质量下降，载畜能力降低。据统计，20世纪80年代以来，牧区可利用草原面积缩减了近3亿亩，平均每年减少1000多万亩。全国牧区90%的可利用草原已呈现不同程度的退化、沙化，而且每年以3000万亩的速度扩张，其中中等程度以上的退化、沙化草原面积占可利用草原面积的60%多。与上世纪80年代初期相比，牧区天然草原植被盖度降低，产草量下降了30%～50%；天然草原载畜能力下降了约30%。

（二）风沙危害加剧，威胁国家生态安全

目前全国土地沙化面积每年增加3436km2，相当于每5年扩展一个北京市的面积，退化、沙化的草原成为我国沙化土地的主要因素之一。自20世纪60年代以来，青海黄河源区沙漠化年扩展速度由5%左右上升到约20%，长江源区沙漠化年均扩展速度为2.2%。

（三）区域生态环境恶化，影响牧民生存与发展

在生态严重恶化的地区，河道断流、湖泊干涸、湿地萎缩、生物多样性减少，有的地方已丧失了人类基本生存条件。据统计，近几年来全国牧区约6万牧户、28万人被迫移地安置。

（四）牧业生产方式落后，基础建设薄弱，抗灾能力低

草原畜牧业仍以天然放牧为主，没有摆脱冬春饲草料不足，牲畜“春瘦、夏壮、秋肥、冬亡”的困境。目前，全国牧区仅有灌溉饲草料地不到1600万亩，远不能满足畜群冬春草料需求；尚有近50%的牧民没有完全定居，约有70%的畜群缺少棚舍。受特殊的自然气候条件影响，牧区黑、白灾害频繁（黑灾指旱灾，白灾指雪灾），一般大的黑、白灾害每7-8年就有一次。据统计，牧区因各种灾害造成的牲畜死亡头数年均500多万头（只）。

牧区水利工程覆盖率低，灌溉草地占可利用草原面积不到1%，人工草地面积不到可利用草原面积的3%。已建工程普遍存在建设标准低、工程配套差、灌溉技术落后等问题，严重制约了草原畜牧业的发展。

三、解决问题的思路与对策

（一）试验及试点

中科院和水利部牧科所等单位在牧区进行试验结果表明：只要围封一年，草丛高度就可以从20cm达到80cm；在一些干旱草原，休牧2～3年后效果也很好；即使是严重破坏的荒漠草原，围封休牧后，一些适生植物也会繁衍起来。

20世纪80年代开始，内蒙古、新疆、青海等地相继开展了发展牧区水利、保护草原生态的试点工作。尤其是自2001年起，国家发改委和水利部又组织开展了牧区水利试点项目，恢复和保护草原生态、促进畜牧业经济发展效果显著。

（二）试点取得的效果

1、牧区水利建设有利于保护草原生态、维护国家生态安全。建设灌溉饲草料地，可以大幅度提高单位面积上的产草量和牧草质量，解决牲畜的饲草料供应问题，为大面积天然草原的围封轮牧、休牧和禁牧创造条件，是退牧还草工程退得出、稳得住、不反弹的基础保障。试点表明，每亩灌溉饲草料地的产草量一般可达1000kg以上，相当于20～50亩的天然草原的产草量，可使40～100亩天然草场休牧4～6个月，使草原生态得到有效保护和恢复。

2、牧区水利建设有利于发展牧区经济，增加牧民收入。以节水灌溉饲草料地为主要内容的牧区水利建设不仅可以有效地改善牧业生产条件，提高牧业防灾抗灾能力，还可以促进草原畜牧业从靠天养畜向舍饲化、集约化方向的发展，为草地资源的可持续利用和草原畜牧业的可持续发展提供基础保障。

3、牧区水利建设有利于边疆稳定、民族团结。牧区水利建设不仅可以有效地保护草原生态，为西部大开发提供良好的基础环境；还可以带动草业、畜产品深加工以及草原生态旅游的发展，促进牧区经济结构的调整，增加牧民收入，消除贫困，加快多民族共同富裕的步伐。对于巩固边疆，增进民族团结，维护社会稳定，全面建设小康社会，具有十分重要的社会意义和政治意义。

“十一五”期间，全国共发展节水灌溉饲草料地40多万亩，解决了1200多万羊单位的饲草料供应问题，为约1600万亩天然草原的生态保护提供了基础保障。

（三）解决问题的思路

1、恢复草原生态必须充分发挥大自然的自我修复能力。解决草原的生态问题，主要依靠大自然的自我修复能力。通过采取措施，在稳定牧业生产的前提下，把超载的牲畜从天然草场上退下来，把人和牲畜从生态严重恶化的区域移出来，缓解草场的生态压力，使大面积天然草原得以休养生息，是保护和改善草原生态的关键。实践表明，干旱草原休牧2～3年后，植被就可以得到较好的恢复；即使是严重破坏的荒漠草原，围封休牧后，一些适生植物也会繁衍起来。

2、保护和改善草原生态必须转变畜牧业生产经营方式。传统的畜牧业生产经营方式，主要靠增加天然放牧的牲畜头数来提高牧民收入，抗灾能力弱，不仅效益低下，而且对草原生态造成严重破坏，是粗放外延式的发展。要实现草原资源的可持续利用和牧区经济的可持续发展，必须转变畜牧业生产经营方式，积极推行舍饲圈养，改善畜种畜群结构，提高出栏率和商品率，走生态畜牧业的路子，使天然草原的载畜量得到合理控制。

3、发展牧区水利是转变畜牧业生产经营方式，实现草原生态自我修复的前提条件和基础保障。开展以灌溉饲草料地为主要内容的牧区水利建设，集中解决牲畜的饲草料供应问题，结合舍饲、半舍饲等措施，对牧户承包的大面积天然草原实行围封轮牧、休牧和禁牧，不仅可以为草原生态的自我修复提供基本条件，起到“建设小绿洲、保护大生态”的作用，而且还能有效地提高牧业抗灾能力，增加牧民收入，改善牧民生活条件，是保护草原生态，发展牧区经济，实现“双赢”目标的前提条件和基础保障。

（四）解决问题的对策

1、发展牧区水利的四种主要措施

（1）现有工程的续建配套和节水改造。牧区现有灌溉饲草料地，灌溉工程大多存在建设标准低，工程配套差，灌溉技术落后，用水浪费严重等问题。近年来，各地对部分工程进行续建配套和节水改造，不仅充分挖掘了现有工程的潜力，而且投资省、见效快，在水资源严重紧缺的地区，效益尤为显著。一般改造一亩灌溉饲草料地，需投入400元左右，年可增产饲草料400kg。

（2）新建节水灌溉饲草料地。在有水资源开发利用条件的地区，通过新建水利工程，配合农艺等其它措施，因地制宜发展节水高效灌溉饲草料地。常见的有家庭灌溉草库伦、联户灌溉饲草料地和灌溉饲草料基地等模式。如内蒙古鄂尔多斯高平原干旱区推广的“五个一工程”，每户牧民在自己的草场内打一眼井、建一座10～15m3的水塔，一处50亩左右的节水灌溉饲草料地，一个100m2的舍饲暖棚，一个20～40m3的青贮窖，对承包的3000～5000亩干旱荒漠草场实行禁牧、休牧、轮牧。

（3）调整现有耕地种植结构发展灌溉饲草料地与生态移民。通过水利配套设施建设，将部分现有耕地种植的农作物调整改造成节水高效灌溉饲草料地，种草养畜。一些严重沙化区、干旱荒漠区、高寒荒漠区以及高山陡坡区等草原生态严重恶化的地区，采用异地开发,生态移民的模式，都取得了很好的效果。

（4）人工改良草场灌溉。在一些高寒山区、无霜期短但有地表水资源利用条件的河谷地带、以及有雨洪资源利用条件的内陆河滩草地，兴建一些简易的水利工程，辅以施肥、切根、补播等农艺措施，发展人工补灌改良草场，是特定地区、特定条件下提高饲草料供应能力是一种经济可行的方法。

2、牧区水利工程建设的四种形式

根据牧区人口分布、畜牧业经营方式、水土资源分布特点以及试点项目经验，牧区水利工程建设主要有以下四种形式。

（1）单户开发，单户经营。单户开发的微小型灌溉饲草料地（家庭草库伦）、灌溉人工改良草场，发放水利工程产权证，实行“谁建、谁有、谁用”，规模一般在50亩以下。

（2）联户开发，联户管理。联户开发的中小型灌溉饲草料地和灌溉人工改良草场，实行联户管理，可由牧户分户承包经营，也可组建用水合作组织或者聘请有专业管理经验的人员管理。

（3）集中开发，集中管理。连片开发的大中型灌溉饲草料基地和灌溉人工改良草场，按照《水利工程管理体制改革实施意见》组建管理机构，落实责任，同时按水系、渠系范围或牧区聚居区组建用水合作组织，加强工程管理和维护。

（4）实体开发，企业运作。鼓励企业等经济实体在水土资源条件较好的地区，集中连片开发饲草料基地，实行企业化运作，发展草业和畜牧业。

四、牧区水利规划主要内容

（一）2003-2010年牧区水利规划

牧区水利建设的总体布局是：适度开源、增加补饲，有效保护轻度沙化、退化草原；开源节流、退耕还牧，综合治理中度沙化、退化草原；节水增效、移民减压，全面修复重度沙化、退化草原。

轻度沙化、退化草原面积88%以上集中分布于草丛、灌草丛草原和草甸草原，主要涉及东北牧区、内蒙古高原牧区东北部、川滇牧区、新疆牧区外流河流域及青藏高原牧区江河源区。草原水土资源条件较好，开发利用程度不高；牧业生产完全依靠天然放牧，生态压力大。重点开发利用地表水资源和雨洪资源，发展人工改良灌溉草场和灌溉饲草料地，增加饲草料供应。

中度沙化、退化草原面积90%以上集中分布于典型草原和荒漠草原，主要涉及内蒙古高原牧区中部、蒙甘宁牧区西部、青藏高原牧区青海湖环湖、新疆牧区天山北坡和塔里木盆地周边。这部分草原年降水量200～300mm，水资源相对贫乏，开发利用程度较高，是目前我国草原牧畜业主要生产基地；由于牲畜严重超载，加之大面积垦草种粮，草畜矛盾突出。通过配套改造现有工程、适当新建节水灌溉工程和在农牧结合区实施退耕还牧等措施，大幅度提高载畜能力。

重度沙化、退化草原面积98%以上集中分布于草原化荒漠和荒漠，主要涉及蒙甘宁牧区西部，新疆牧区和青藏高原牧区的塔里木、准噶尔、柴达木等盆地沙漠边缘。年降水量小于200mm，极度干旱缺水；开源潜力很小，且超载过牧严重。重点对现有工程进行配套改造，在部分有条件的山前冲洪积扇及河谷地带适度发展灌溉饲草料地，增加人工补饲，推行舍饲圈养；对超出当地生态承载能力的牧民和牲畜实行异地搬迁或转产安置。

规划总投资362.7亿元，其中，国家投资244.8 亿元，地方及群众自筹122.4亿元。平均每年国家投资49亿元。到2010年，通过调整种植结构、节水改造和新建工程，全国牧区新增灌溉饲草料地3806万亩，加上人工改良灌溉草场面积共计3800万亩。年可增产饲草料374亿Kg，解决5000多万个羊单位的饲草料供应问题，可对26亿亩退化、沙化草原（约占牧区可利用草原的77%）实行围封轮牧、休牧、禁牧。

（二）“十一五”牧区水利规划

针对国家发改委对2003-2010年牧区水利规划中的规划范围和投资提出不同意见，由水利部农水司又组织编制了“十一五”牧区水利规划。结合当前国家实施的退牧还草、退耕还林、水土保持等生态建设项目，重点在内蒙古中西部、新疆北部、青海三江源、环青海湖和川滇等地区建设节水灌溉饲草料地。

“十一五”期间，规划总投资33.8亿元，其中，中央投资20亿元，地方配套10.8亿元。按年度计划实施，平均每年总投资6.8亿元，其中，中央投资4.0亿元，地方配套2.8亿元。通过开展以节水高效灌溉饲草料地为主要建设内容的牧区水利建设，发展灌溉饲草料地410万亩，其中，现有饲草料灌溉工程节水改造续建配套面积97.7万亩，新建灌溉饲草料地215.5万亩，种植结构调整发展灌溉饲草料地48.9万亩，人工改良草场灌溉47.9万亩。

规划实施后，年可提供饲草料（折合干草）40多亿公斤，可对1600多万羊单位提供半年的补饲，对牧户承包的大面积天然草原实行围封，轮牧、休牧和禁牧，使1.6亿亩天然草原生态环境得以恢复和保护。

五、牧区水利试点项目建设要处理的四大关系

“十五”期间，牧区水利试点项目国家共投入2.2亿元，发展节水灌溉饲草料地40多万亩，恢复和保护草原面积1600万亩，生态效益和经济效益显著。由于牧区水利试点工程是牧业生产的基础设施，涉及多个部门和领域，效益主要体现在生态保护、牧业发展和牧民增收上，因此要实施好牧区水利试点项目，应正确处理好三个关系。

（一）水利措施和农牧措施的关系

在实施牧区水利试点项目中，水利措施与农牧业措施紧密联系，水利措施是基础，农牧业措施是不可或缺的重要环节。只有紧密结合才能实现双赢目标。节水灌溉饲草料地建设首先要有较好的水利设施，根据适宜种植的饲草料品种、合理的种植结构，还要配合草场围栏、天然草场草畜平衡、划区轮牧、休牧和禁牧等农牧业措施，牧区水利的基础保障作用就能充分显现出来，项目的建设效益才能真正发挥，就能实现“双赢”的目标。

（二）草原生态保护和畜牧业发展的关系

经济发展和生态保护对牧区同等重要，缺一不可。良好的草原生态是畜牧业可持续发展的前提和基础。发展畜牧业，是牧区经济社会发展、促进牧民增加收入的有效途径。但是，由于天然草场超载过牧，牧区草原生态问题严重，在项目实施中，要努力做到生态效益和经济效益、社会效益的统一。第一，要确定合理的项目区牧民拥有饲草料地的规模，要按照水土资源条件、天然草场超载和退化情况综合确定；第二，对项目区牧民原来承包经营的天然草场进行轮牧、休牧或者禁牧，要严格执行天然草原的草畜平衡的要求。第三，畜牧业要发展，要改变过去单纯增加牲畜数量的外延式扩大生产模式，要走改变畜牧业生产经营方式的内涵式道路，引导牧民调整畜种畜群结构，提高出栏率和商品率。

（三）建设和管理的关系

牧区水利试点项目的成败，工程建设是基础，管理是关键，要建管并重。前期工作、工程质量和建后管理，哪一个环节没抓好都不能充分发挥工程效益。要落实工程的管理责任，最大限度地调动牧民参加工程建设和管理的积极性，保证工程的运行、维护和正常发挥效益。

六、几点体会

（一）加强基础工作。做好基础数据的收集、整理与储备是管理好项目的前提。通过调查研究，不断总结、分析成功经验与失败教训，是管好项目的基础保障。

（二）注重体制与机制研究。目前试点项目有国家的扶持，有投资，建得起，但如何长期发挥工程效益，探索适宜的管理体制与良性运行机制是今后项目管理研究的重点。

（三）加强宣传与培训。一方面通过媒体扩大宣传，争取牧区群众的支持和社会的关注；另一方面针对基层技术力量薄弱现状，加强牧区水利技术和管理的培训。