一、前 言

新中国成立以来，我国的灌溉排水基础设施建设取得了辉煌的成就，为我国农业和国民经济的持续发展提供了不可替代的基础设施和物质保障。在水资源总量不足、时空分布不均、水土资源组合不协调的条件下，中国农业用世界９％的耕地面积、６％的淡水资源，养活了世界２２％的人口，这一奇迹是在中国共产党的领导下，依靠灌区的巨大发展和农村水利科技进步实现的。在全国灌溉用水占总用水量的比例呈不断下降趋势的同时，有效灌溉面积不断增加。灌区的发展，为吸纳先进的农业科学技术、提高农业物质装备水平和劳动生产率创造了条件。由于灌溉水平的提高，灌区的土地生产率和灌溉水分生产率也不断提高，在全国耕地面积４０％左右的灌溉面积上，生产的粮食占到全国总量的３／４，棉花、蔬菜占全国总量的９０％以上，而且产量稳定，保障了正常年景我国粮食总产达到５．０亿ｔ以上和人均占有粮食４００ｋｇ以上。

然而，我国的灌区基础设施与新时期“全面建设小康社会”和“全面对外开放”的要求有很大差距，与“适时适量”的供水要求、农业结构调整的要求和农业节水的要求有很大差距，已经成为我国农民增收、农业增效的制约因素。高效现代农业对灌溉保证率、灌水方法与技术的要求更高，对灌溉的依赖性更强；灌排自如，才能满足作物多样化要求，才能满足提高作物复种指数的要求；“订单农业”需要有很高的灌溉排水保证率。无论是提高农业生产率和水分生产率，还是增强农业抵御自然灾害的能力和支撑农业结构调整，都需要加大灌溉排水系统续建配套与节水改造的投入力度。

二、我国灌区建设的历程

我国的灌区建设大致可分为３个阶段，在全国灌溉用水占总用水量的比例呈不断下降趋势的同时，有效灌溉面积不断增长。到２００２年底，总灌溉面积发展到０．６亿ｈｍ２，其中农田有效灌溉面积０．５６亿ｈｍ２，林、果、牧灌溉面积０．０４亿ｈｍ２。在总灌溉面积中，节水灌溉面积０．１９亿ｈｍ２。除涝治碱面积０．２１亿ｈｍ２。

２０世纪５０～７０年代末，农田灌溉发展以外延为主，灌溉面积年均增加１００万ｈｍ２以上，至１９８０年，全国灌溉面积达０．４９亿ｈｍ２。我国的灌溉排水骨干工程的基础正是在这一时期完成的，但只形成了一定的灌溉控制面积。由于田间工程不配套、排水系统不健全，灌溉保证率很低，次生盐碱化严重。

２０世纪８０年代，灌区建设以完善和发展为主，灌溉面积的绝对数增加不大，但农业生产综合能力显著提高。这一时期的重点是灌溉田间工程配套、排水系统配套、低洼易涝农田和盐碱耕地的改良。黄淮海地区、南方平原圩区的农业生产综合能力正是在这一时期得到显著提高。

近１０多年来，水资源短缺问题日益突出。在水资源总量增加不大、污染加剧的情况下，生活、工业、环境保护用水比例不断提高，农业用水比重大幅度减少；而由于农村产业结构调整，渔、副、牧业用水量比重加大，种植业灌溉用水最为紧缺。这一时期的灌溉发展进入了数量、质量与（节水）效益并重的良性发展新阶段，灌区建设呈现出４个特点：一是着眼于提高水分生产率，大力发展节水灌溉，努力提高灌溉水的利用率。二是着眼于提高土地生产率，灌溉保证率、除涝排水标准和控制地下水的能力，中低产田改造向纵深发展。三是通过节水挖潜，在灌溉用水总量不增加的前提下，稳定增加一定的灌溉面积。四是启动了大型灌区以节水为中心的续建配套与技术改造，使部分灌区灌溉效益衰减、骨干工程不配套和带病运行的状况得到初步遏制。这些大型灌区兴建于２０世纪５０～６０年代，由于勘测、规划、设计仓促，经费不足，配套不全，施工条件简陋，工程质量差，后期又缺乏维修管理，经过几十年的运行，不少工程已超过规定的使用年限，普遍老化损坏，骨干建筑物的完好率不足４０％。从１９９８年开始，国家正式启动了“以节水为中心的大型灌区续建配套与技术改造”项目，利用中央国债资金对全国４０２个大型灌区中的２４７处进行了初步改造，灌溉水利用率明显提高，新增、恢复灌溉面积１７３．３万ｈｍ２，改善灌溉面积３８６．７万ｈｍ２。

三、灌区的地位与作用

１．灌溉排水基础设施是解决“三农”问题的基础

促进农业可持续发展、增加农民收入、改善农村生态环境，既是经济发展的需要，也是政治稳定的需要。农民增收、农业增效、农村发展是我国全面建设小康社会的关键，是全党工作的重中之重。我国的经济结构能否顺利调整，国民经济能否发展得更快一些、更好一些，在很大程度上取决于农业基础是否稳固。只有加强农业基础建设，确保农产品供给，才能顺利推进工业化和城镇化；只有加强农业基础建设，开拓农村市场，才能支撑国民经济的快速增长；只有加强农业基础建设，农业发展，农民富裕，农村稳定，才能达到共同富裕、协调发展，才能保持整个社会的长期稳定。“三农”问题得不到解决，将动摇农业的基础地位，受损害的不仅仅是农民，城镇化、工业化也将失去生存基础，社会难以稳定，影响我国２１世纪的整体利益和全面建设小康社会的进程。

灌溉排水基础设施是农业发展的物质基础，是“基础的基础”。改革开放能有今天这样的大好局面，国民经济得以持续快速发展，１０多亿人民生活水平的极大提高，灌排基础设施作出了重要贡献。农业能否得到可持续发展，还取决于其自身的综合竞争力，而良好的灌排基础设施条件，是抵御自然灾害、大幅度降低农业成本、提高农业生产率的必要条件。

农业结构调整是发展农村经济、提高农民收入的重要手段。新阶段的结构调整不是简单的多种点什么，少种点什么的问题，也不是简单地以“种植比例”为标志，而是面向市场，着眼于提高质量、增进效益和转变增长方式的根本性调整。只有农村水利基础设施的改善，才能满足作物多样化要求，才能满足提高作物复种指数的要求。“订单农业”需要有很高的灌溉排水保证率，否则，农民和“订单农业”相关的产业要承担太大的风险。另外，在水资源严重短缺的条件下，脱离高效、节水的农业结构调整也是无生命力的，不可持续的。只有加强农业基础设施建设，农业结构调整才有更大的回旋余地，才能推进农业的区域化种植、规模化经营和产业化生产。

２．灌区建设是保障我国粮食安全的需要

确保２１世纪的粮食安全是我国政府对全世界的庄严承诺，预计到２０３０年，我国的粮食综合生产能力必须增加３０％。保障食物安全，不仅要满足１６亿人口的基本生存，而且要满足１６亿人口在生活水平普遍提高的情况下对农产品的广泛需求。如果我国农业不能解决未来１６亿人口的吃饭问题，不能成为支撑国民经济和社会快速发展的基础产业，那么农业的可持续发展就从根本上失去了意义。目前，中国粮食生产面临着耕地减少、农业比较效益低、人口压力大和水资源严重短缺的挑战。我国新增耕地的速度尚不足以抵消耕地减少的速度，增加粮食生产能力主要靠提高复种指数和提高粮食作物单产，但这两项措施在我国的多数地区均受到水资源短缺的制约。我国耕地的６４％分布在长江以北地区，而水资源量仅占１９．６％。我国粮食主产区的黄淮海流域，水资源量仅占全国的７．７％，而耕地面积却占了３９％。南方“渍湿型”低产田尚有较大增产潜力，但农田水利基础设施差，涝渍灾害频繁。因此，提高粮食生产能力，有赖于国家高度重视农田水利等农业基础设施的建设。

我国目前的农产品主要产于灌溉耕地，加快现有灌区的续建配套和更新改造，是稳定粮食生产能力的战略举措。由于农业用水总量不可能大幅度增加，扩大灌溉面积、提高灌溉保证率，均只能依靠提高灌溉水的利用率和水分生产率。此外，高效现代农业对灌溉保证率、灌水方法与技术的要求更高，对灌溉的依赖性更强，农田水利基本建设必须与现代农业发展要求相适应。尽管我国耕地面积从２０世纪７０年代后期持续减少，但灌溉面积总体上稳定增加、灌溉水平不断提高，保证了我国农业的稳定发展。

３．灌区以节水为中心的续建配套与技术改造是我国水资源安全的保障

我国农业用水约占总用水量的７０％，而农业用水的９０％以上用于灌溉，因此，农业用水状况直接关系国家水资源的安全。离开农村水利基础设施谈发展农业节水是不现实的，离开农业节水谈国家水资源安全也是不现实的。目前，我国已有半数以上城市严重缺水，许多地区出现水生态危机。随着数亿农民向城镇转移，２１世纪我国的工业用水、城镇生活用水和生态环境用水将急剧增加。为保障我国水资源安全，以水资源的可持续利用支撑国民经济的可持续发展和工业化、城镇化进程，我国农业的发展将立足于灌溉用水总量的零增长，以便将新增水源全部用于非灌溉部门。此外，我国灌溉用水总量已经十分紧缺，今后还要满足扩大灌溉面积、提高灌溉保证率、提高作物复种指数和提高粮食作物单产的要求，必须加大灌区以节水为中心的续建配套与技术改造的投入和农业、水利科技投入，以提高农业用水效率为核心，以改造现有农村水利设施为主要手段，实现水资源的合理开发、高效利用、优化配置、有效保护。

四、灌区建设与改造中存在的主要问题

１．基础设施建设长期投入不足，难以满足新阶段农业生产的需要

我国的灌区基础设施与新时期“全面建设小康社会”和“全面对外开放”的要求有很大差距，主要原因是国家投入严重不足，多数灌溉排水工程的投入主体是农民和集体。１９９８年以前，国家和地方财政对灌溉排水骨干工程有少量的补助；１９９８年后启动大型灌区节水改造项目，国家投入逐年加大，但西部多数地区配套资金不到位。长期以来，量大面广的非骨干工程基本上由农民和集体负担。即便如此，改革开放前，在支持我国工业化进程的过程中，农业投资尚能占到整个国有单位投资比重的５％以上，到１９９５年，不考虑严重的“农转非”现象的条件下，农业投资也只有２％。１９８０年后，年均新增供水能力比１９７９年前减少了近３／４，且原有工程因缺乏维修管理资金而效益衰减严重。即使在“把节水灌溉作为一项革命性措施来抓”的“九五”期间启动的３００个节水增产重点县建设项目，各级财政投入也只占到３２％，且地方配套往往落空。农民已承担了工农产品不等价交换和价格“剪刀差”以支撑工业化、城市化进程，承担了农业水资源的转移，又承担了工业化、城市化进程中“投资省、见效快”带来的污染，不仅未得到应有的补偿，还要接着承担２／３以上的投入开发新水源和基本农田水利进行的建设。

１９９８年，国家计委批准了《全国大型灌区续建配套与节水改造规划》项目，拟用１５年左右的时间完成全国４０２个大型灌区的续建配套与节水改造。１９９８～２００２年，使用中央国债资金６２亿元，引导地方配套６０多亿元，共投资１２０多亿元，用于对４０２个大型灌区中的２４７处进行以节水为中心的续建配套与技术改造，衬砌干支渠道５３００多ｋｍ，配套改造建筑物３８０００多座，渠系水利用率平均提高了１７％，可新增、恢复灌溉面积１７３．３万ｈｍ２，改善灌溉面积３８６．７万ｈｍ２，新增生产能力（折合粮食）近９０亿ｋｇ，节水１１０亿ｍ３，取得了显著的成效。如按前几年的投入水平，即使地方财政的配套落实，这项任务也需要３０～４０年才能完成。由于国家直接投资有限、地方配套困难，大型灌区以节水为中心的续建配套与节水改造进展严重滞后于国家批准的规划；由于不能集中投入、连片建设和及时配套，大型灌区续建配套与节水改造的效益未能得到充分发挥；由于建设周期延长，新的问题不断出现。

除大型灌区以外，我国还有５２８９处中型灌区，有效灌溉面积８６６．７万ｈｍ２，也普遍存在着老化失修、配套不全、效益低下等问题。国家通过加大农业综合开发力度，对中型灌区进行节水改造和续建配套，但每年只能解决１０～２０个中型灌区的骨干工程改造的５０％的投入。

此外，我国现有固定排灌泵站５０多万处，排灌面积０．３７１亿ｈｍ２，在农业生产中担负着重要的抗旱除涝的作用，但由于几十年的运行，设备老化失修严重，效率低下，严重制约当地农业发展。这些大中型灌溉排水泵站已经多年未得到国家投入。

总体上说，由于国家长期投入不足，农业生产的基础条件还比较薄弱。主要表现在：旱灾和涝灾的受灾面积和损失程度逐年加大，农业抵御自然灾害的能力仍然脆弱；农田灌排水利工程设施，特别是国有大中型灌区老化失修，缺乏更新改造资金；建设占用农用水源和灌溉面积以及水质污染的状况尚未得到遏制。立足于农业用水总量零增长，同时提高农业生产综合能力、支持种植结构和农业结构的调整、促进农村经济的快速发展，目前的灌排基础设施条件难以满足全面建设小康社会的需要。

２．投资来源不稳定

１９９８年以后，国家对于灌排基础设施建设的投入增加较大，但主要依赖农业综合开发和国债资金，仍然不能满足新时期农业发展和全面建设小康社会的要求。一旦国债资金淡出，如果没有持续和稳定增加的投入渠道，全面建设小康社会将失去基础。

灌溉排水基础设施是农业发展的最基本条件。农田灌溉排水、中低产田改良等是ＷＴＯ农业协议的“一般服务”条款中规定的基本内容，无论发展中国家、中等发达国家、还是发达国家，农业基础设施建设投资的主体都是灌溉排水基础设施建设。我国洪、涝、旱、碱问题突出，水资源紧缺，理应加大政府对灌排基础设施建设的投入力度。

农业是加入ＷＴＯ后国家支持与保护空间最大的产业之一，在加入ＷＴＯ后，我国农业将面临更大的竞争压力。ＷＴＯ农业协议的“黄箱政策”几乎不会对我国的灌区建设与改造构成影响，“绿箱政策”空间更大，目前也没有发现因农业灌溉补贴引发ＷＴＯ成员国的争端。

３．灌区建设的投资方式亟待改进

农业支持力度要加大，但是支持方式要相应调整。虽然新一届政府进一步明确农田水利基本建设不属于“增加农民负担”，但主要体现社会效益的公益性和基础性基本建设应由国家直接无偿投资，这是ＷＴＯ成员国的通行做法。国家投资一定要到位，国家相应的政策也应保障地方财政的投入到位。加入ＷＴＯ后，“黄箱政策”补贴还可以增加，但今后的方向主要是充分利用“绿箱政策”。

五、加强灌排基础设施建设的措施

１．加大国家财政的投资力度

在全面建设小康社会中，突出的问题是“三农问题”，而农业基础脆弱和水资源总量不足、时空分布不均又是发展农村经济、提高农业生产效率的制约因素，因此，加强农田水利基本建设是着眼全局、着眼长远、着眼发展的战略举措。

首先，灌区建设与改造只是手段，直接的目标是着眼于解决“三农问题”、保障国家粮食安全和水资源安全，最大受益者都是国家；其次，农民和农业已为我国的工业化、城镇化作出了巨大贡献和牺牲，在农民和农村有困难时，在目前农业、农村远远落后于工业、城市发展的情况下，政策利益适当向农业倾斜，有利于共同富裕和协调发展，即便是为了自身的利益，工业和城市也应该支持农业和农村，国家财政到了该向农业和农村倾斜的时候了；第三，农民穷、农民负担重、农业比较效益差、农民尚不是土地的所有者，要求农民投入太多的资金用于灌区建设和改造是不现实的。因此，国家和各级财政理应加大对农田水利基本建设的投入力度。

２．优化农业投资结构，提高投资效益

我国农业基础设施建设战线长、规模大、欠账多，在目前国家财政投入总量有限的条件下，应优化投资结构。我国农业基础设施的基础性、公益性明显，坚持效益优先原则，不能只强调经济效益，而要处理好经济效益、社会效益、生态环境效益的关系，处理好近期效益与长远效益的关系。目前，水资源不足已经成为制约国民经济和农业可持续发展的“瓶颈”因素；农业基础设施抵御自然灾害的能力差，无法满足“旱涝保收”要求，无法满足农业结构和种植结构调整要求，成为制约农村经济发展、农业增效和农民增收的最主要因素。农田水利基础设施是“基础的基础”，即使是为了保障农业本身的稳定发展，农业基础设施建设的投入理应向解决这些制约因素倾斜。无论是发展中国家、中等发达国家，还是发达国家，灌溉排水基础设施建设、以中低产田改造为目标的土壤改良都是ＷＴＯ成员国国内农业支持的重点和投资主体。

３．加强农业基础设施建设相关的法律法规体系建设

要稳定农村政策，深化农村改革，调动和保护农民长期从事农业、投入农业基础设施建设的积极性。有关部门要着手《农业节水法》的立法准备工作，各省、自治区、直辖市要依据《水法》《农业法》的有关条款制定配套法规，规范农业基础设施建设和管理，增加投入渠道，加大公共财政投入力度，保障地方财政配套资金以及单独投资足额到位。在引导社会资本投入灌区建设与改造时，要有良好的体制与机制，确保社会资本投入有利可图。

六、结 语

我国农业生产不仅受到水土资源严重不足和市场的双重约束，而且在加入ＷＴＯ后，我国农业将面临更大的竞争压力。加大以节水为中心的灌区续建配套与技术改造的投入力度，不仅是确保国家粮食安全和水资源安全的需要，也是增强农业抵御自然灾害的能力、支撑农业结构调整、促进农民增收、农业增效、农村发展和全面建设小康社会的必然选择。