一、前 言
水资源不足已经成为制约我国农业发展的“瓶颈”。一方面，在工业、生活、环境保护用水比例不断提高的情况下，农业用水不可避免地大幅度减少，而由于农村产业结构的调整，渔、副、牧业用水量比重将加大，种植业灌溉用水将更为紧缺。另一方面，我国也存在灌溉水的巨大浪费，农业用水效率不高，农民节水意识不强。随着水资源供需矛盾的加剧，水利工程老化失修、效益衰减和水管单位生存与发展困难日益突出，农民减负要求日趋强烈，水费改革成为近年来全社会最为关心的话题之一。但是，在有关农业灌溉用水的调查、研究与讨论中谈“水价”者多、谈“水费”者少，由于水费改革包含水价核定、水费计收、水费管理与使用等，因而比水价改革内容更为广泛。合理的水价形成机制有助于水资源的优化配置，但科学的体制和物质基础是形成良性运行机制的必要条件。事实上，我国农民实际缴纳水费并不低，只是到达水管单位的水费少，用于灌排系统更新改造、维修养护的更少。
二、农业水费管理中存在的问题及分析
对于现行的水利工程水费管理，比较一致的观点是水费标准低、收取率不高、水价主体不明确、水价结构不合理、供水成本计算不全、水价核定方法不科学等。实践中，以下问题似乎更加突出。
１．基础设施差，计量不准确
由于水费由水价和水量构成，且灌溉用水量的时空变异性大，水量至少与水价同等重要。水价确定后，准确计量是用水户所渴求的。有不少地方的用水户认为，如果灌区改造能像“农网改造”一样，放水能控制，用水有保障，计量信得过，交多少钱都愿意。
我国现有的农业供水工程大多数是２０世纪５０或６０年代修建的，且多数只修建了比较完整的骨干工程。由于先天不足、后天失调，经过几十年的运行，多数灌溉工程已超过规定的使用年限，普遍老化损坏，效益衰减严重。根据水利部农村水利司１９９９～２０００年对全国１９５处２万ｈｍ２以上大型灌区的调查，骨干建筑物的完好率不足４０％，有２０％已报废或失效。田间灌溉系统是配水和量水的基础，但我国灌溉田间工程建设与管理均由地方和农民负责，系统普遍配套不全。即使在大型灌区续建配套与节水改造进行了６年后，也只是初步遏制了大型灌区灌溉效益衰减的势头，改造加固了大型灌区骨干系统的病险工程。因此，我国农业供水工程不具备全面、准确计量的条件，无法有效控制进入田间或农户的水量。在这种状况下，有再好的水价标准，水费也仍然会是一笔“糊涂账”。
水费改革的根本目的是促进节约用水、高效用水，只有解决用水的计量问题和控制问题，并逐步划小量水单元，才能促使农户或购水单位自然村、组或农民用水合作组织等节约用水，进而为灌溉用水定额管理、累进加价创造条件。换句话说，只有先解决用水，节水才有意义。事实上，如果只是考虑农业供水工程的投资回报或水管单位的生存与发展，按照经济学原理，每年只需按面积收取一定的“折旧费”和运行管理费，无需计量计收水费。
２．市场不完全，权利不平等
灌溉工程是农业的命脉，是农业发展的物质基础，是农村经济社会发展的重要基础设施。加强农业基础设施建设，是我们的基本国情决定的。目前的农业供用水市场是一个不完全的市场，供需双方权利不平等。一是农业用水一定程度上受制于自然力影响，不可能具备完整的商品属性；二是灌溉系统也不能完全满足农民“适时适量”供需水要求，不是想买就能买到、想卖就能卖出。因此，我国农业生产受到资源与市场的双重约束。
在目前的情况下，特别是加入ＷＴＯ后，在其他国家千方百计地支持和保护农业时，要确保国家粮食安全，水费改革的前提应是加大以农田水利基本建设为重点的农业基础设施建设的投入力度。
客观上，我国许多农业供水工程的投入主体并不是国家。１９９８年以前，灌溉排水的骨干工程由国家和地方财政投入，其中中央财政投入比重很小，地方财政往往以“投工投劳”折资。１９９８年后启动的大型灌区节水改造项目，也只有极少数省（自治区）地方财政配套资金落到实处。长期以来，量大面广的非骨干工程全部由农民和集体负担。无论是为了保障国家粮食安全、发展农村经济，还是为了提高农业用水效率，以支持水资源向生态环境、城市和工业转移，最大受益者都是国家。农民已经承担了工农业产品不等价交换和价格“剪刀差”，以支撑工业化、城市化进程。在农业水资源转移，并承担工业化、城市化进程中带来的污染后，农民不仅未得到应有的合理补偿，还要承担２／３以上的投入开发新水源和进行农田水利基本建设。因此，无论是水价核定，还是水费改革，这些因素都应予以充分考虑。
３．收费不规范，使用不合理
我国农业供水管理层次和环节较多，水费收取不规范，层层加价，农民实际水费负担重。农村乡镇以下供水渠系由基层政府自建自管，水费由乡村干部代收，由于缺乏监管，普遍存在中间加价和“搭车”收费，加重了农民水费负担。目前国有水管单位供农业用水价格全国平均为０．０３元／ｍ３，考虑乡村供水环节正常的成本费用后约为０．０３５元／ｍ３，但农民实际上缴水价平均为０．０５元／ｍ３左右，加价幅度高达４０％，一些地区甚至高出数倍。农民往往不知道自己用了多少水、该交多少钱，更不知道所缴费用有多少到了水管单位，水管单位也不知道乡村从农民那里收了多少钱。一个不争的事实是，一方面农民水费负担重，另一方面是水管单位农业水费收入少。比较一致的说法是，现行水价仅为其生产成本的３０％～６０％，但水管单位所得到的水费也只占农民所缴纳水费的３０％～５０％。
耕地面积或灌溉面积本来是一个客观的数据，但我国的许多地区却有几本账。县乡财政部门对农民收费时按大数，向水管单位交费时按小数。如宁夏一些地方的两套数据相差达１倍。由于我国今后相当长的时期内不具备“量水到户”的条件，即使在划小量水单元后，仍然要在小范围内实行按面积分摊，要防止水费收取中的不规范行为，耕地面积或灌溉面积也应核定、统一。
按照国家有关规定和国外的通行做法，在实行“计量收费”时，应按进入田间的水量收费，但我国只有极少数灌区能够量水到斗口。由于我国灌溉水的平均利用率一般在４０％左右，本来不是农民的原因造成的水量损耗要由农民负担。此外，许多灌区的部分灌溉渠道兼有排水功能，有些沟道里的水又被作为灌溉水源。引黄补源灌区和井渠结合灌区，在允许的引水时间不一定是农民需水的时间，排水系统以及“地下水库”往往均用于蓄水。这些情况导致一方面无法单独计量灌溉用水量，另一方面由于只要水到达该区域，无论农民是否用水、用多用少，都要按面积分摊水费，起不到促进节水的作用。
国务院１９８５年颁发的《水利工程水费核订、计收和管理办法》规定，水利供水工程所需的运行管理费、大修费和更新改造费由所收水费解决。２０００年以来，国家计委、财政部、水利部、农业部在一系列文件和通知中进一步强调，水费收入中要按财务规定提取折旧和修理费，专项用于水利工程设施的维修、更新和改造。然而，我国几乎没有灌区有能力自主进行农业供水工程的维修、更新与改造，许多灌区的农业水费收入基本上全部用于发放工资。出现这种局面的根本原因是人员过多和水费不到位。在计算农业供水成本时，除了地方配套、农民“投工投劳”、农民完全负担田间工程建设与管理、占地移民等很难计算外，庞大的、管理水平不高的运行管理人员及其许多不合理的开支等，不能简单计入农业供水成本。
４．体制不健全，机制不合理
国内外的许多经验和教训表明，“计量收费”是一把“双刃剑”。没有健全的体制和良好的机制，不仅起不到节水、增效的作用，还会挫伤供、用水方的生产积极性。第一，当灌溉管理部门对灌溉水费依赖性较强、而又没有能力或条件向其他部门供水时，灌溉管理部门往往会设法增加农业供水“量水点”的水量，且不关心“量水点”以下的工程条件和用水效率；第二，当来水量有限，且工业、生活、发电等水价较高的部门需水量较大时，一些灌区往往会牺牲农民的利益；第三，当量水单元较大，特别是跨行政区划时，用水户常常担心“吃亏”而多用水。这几种现象在我国十分普遍。
水利部门在唤起全社会的节水意识时，对水管部门自身的责任强调并不够，在水费改革的讨论中，对水管部门的约束机制和激励机制以及对农业的保护措施不甚明确。在我国的许多地方，农民的节水意识甚至比水管部门还要强。
三、农业水费改革的目标与任务
１．水费改革的目标
改革农业水费核定、计收、使用与管理办法，建立合理的水价形成机制，其根本目标是促进节约用水和水资源的高效利用与优化配置。即改革与节约用水和水资源的高效、可持续利用不相适应的水管理体制和投资体制，形成合理的水资源管理运行机制和水价机制，建立健全政策法规和技术保障体系，显著改善灌溉设施的整体质量和服务能力，提高农业用水效率和综合效益。
水费改革要达到上述目标，必须同时抓好软件建设与硬件建设。既要提高农民的节水意识、促进农业灌溉方式的转变，又要改造农业供水设施、不断降低农业供水成本；既要调动地方政府、农村集体和农民积极参与水费改革的积极性，又要积极推进水管单位内部改革、改革农业供水体制、改进灌溉服务。同时，在总结高效用水经验和找准主要矛盾的基础上，因地制宜、讲求实效，立足当前、着眼长远，并处理好经济效益、社会效益、生态环境效益之间的关系。
２．水费改革的主要任务
水价体系的改革是水费改革的突破口，但水费改革的关键是体制、机制及其物质条件。不解决水费计收的体制，水价再高也不能保证水管单位能拿到足够的水费；没有良好的灌溉系统，不能满足农业结构调整、水资源高效利用与优化配置的要求；没有有效的激励机制，不能促进节约用水。因此，水费改革的任务十分艰巨。
（１）加强农业用水基础设施建设
首先，农业用水的有效控制和准确计量是水费计收的必要条件，灌溉系统配套与改造是水费改革的基础。一些文献提出要加强量水设施的研究，事实上我国的量水理论与技术已经处于国际先进水平，差距在供水系统。其次，农民增收是水费改革成败的关键。如果我国农业用水得不到保障或水费改革不利于保障我国的粮食安全、不利于农民增收和农业增效，那么农业水费改革就从根本上失去了意义。农业结构调整对农田水利等基础设施建设提出了更高、更全面的要求，“订单农业”需要有很高的灌溉排水保证率，否则，农民和“订单农业”相关的产业要承担太大的风险。只有加强灌溉排水基础设施建设，努力降低农业供水成本，农业结构调整才有更大的回旋余地，农民才有从事农业的意愿，水费改革才有意义。
此外，我国农业的发展将立足于灌溉用水总量的零增长，要在减少或不增加灌溉用水总量的同时满足扩大灌溉面积、提高灌溉保证率、提高作物复种指数、提高作物单产和提高农业生产综合能力的要求，就必须采取措施减少现有灌溉水的无益损耗。由于我国目前的灌溉水损失中，输水损失所占比重最大，因此加大农田水利基本建设的投入力度，改造现有农村水利设施，不仅可以显著提高输水效率、缩短灌水周期、降低供水成本，而且可为节水灌溉技术的实施、提高灌溉水的重复利用率和天然降水的利用率创造条件。
（２）充分发挥水管单位和水管人员的作用
如果说农民是农业节水的主力军，那么，在目前的体制下，这支主力军在很大程度上受水管单位或灌区管理单位控制或指导。只要做到真正意义上的“按方收费”，农民就会十分珍惜水资源。但如果灌溉管理部门没有能力或条件向非农产业供水时，水管单位和水管人员的节水目的不明，积极性就无从调动，往往还会增加农业供水量以增加水费收入。因此，从长远看，要调动水管单位和水管人员的节水积极性，必须保证灌溉用水管理的公益性。由于水管单位和水管人员负责蓄水、取水、输水、配水、灌水组织、骨干灌溉系统的建设与管理和田间灌溉系统建设与管理的指导，水管单位和灌溉试验站负责节水灌溉技术的试验、研究、示范与推广，水管单位和水管人员在水资源的高效利用和优化配置中的作用是显而易见的。
（３）改革水费计收与使用
目前国家或各省（自治区、直辖市）公布的水价过低、水价形成机制不合理是公认的事实，农民实缴水费高出至少４０％也是事实。换句话说，如果能够保证水费计收公开、公平、公正，杜绝水费收取中的加价、截留、挪用等行为，水价提高４０％时，农民所交水费不会超过现在实缴水费。但是，提高水价不等于增加水管单位的水费收入。研究水价、讨论水价，可以为水费改革创造良好的社会环境，但农民不知道调价的基础是国家现行的水价、还是他们实缴的水费。如果以国家现行的水价为调价的基础，水价提高的潜力很大，因此，在农业水费改革中，改革水费计收办法比调整水价更重要也更困难。为此，不仅需要研究农民的承受能力，还要研究地方政府的承受能力，因为许多地方对这一“财政收入”依赖性很强。
要规范农业水费的计收，一方面必须实行统一管理，即无论是资源水费、工程水费、环境水费，还是基本水费、计量水费，均由水管单位收取。另一方面，水管单位要健全水费计收和管理制度，增加透明度，推行“统一票据、明码标价、开票到户”，实行账务公开，接受群众监督。同时，不断降低供水成本，完善水费使用办法。在水费改革后，水管单位要加强内部管理，杜绝不合理的成本开支，按财务规定提取折旧费和修理费，专项用于水利工程设施的维修、更新和改造。农业供水工程能否达到可持续利用，应该成为农业水费改革成败的另一重要标志。
四、几点讨论
１．水价改革的重点在机制和体制
提高水价肯定可以增加水费收入，从而增加水利工程运行与管理投入，也可以在一定程度上促进节水。根据国内外的实践，欲通过“水价”调整来调节水资源分配或促进真正意义上的节水，水价至少应提高１０～２０倍，否则，只能降低低收入群体和弱质产业的用水量，对社会稳定不利。上述分析也表明，体制和机制问题比价格本身更重要。国家计委和国务院其他部委的文件明确要求、水利部领导也多次强调：要重视“水价形成机制”，即“促进农业节水的机制”。如果存在雨洪利用、劣质水利用、灌溉水重复使用的条件，这个机制要有利于促进农民优先利用这些水源；如果要控制地下水开采或控制地面水使用，这个机制要有利于促进农民优先利用地面水或地下水。引入丰枯季节差价或浮动价格机制、鼓励夜间用水、实行超定额用水累进加价等，重点均在机制。促进灌区管理局节水、保护低收入群体和弱质产业、保障用水公平则完全依赖于体制和机制。
２．农业需要保护
在全面建设小康社会的过程中，最突出问题是农民增收、农业增效、农村发展问题（三农问题）。尽管我国灌排事业取得了举世瞩目的成就，但与新时期“全面建设小康社会”和“全面对外开放”的要求还有很大差距，存在国家投入不足、基础设施条件差、输水效率低、供水成本高等问题。在三农问题突出时，即便是为了自身的利益，工业和城市也应该支持农业和农村，国家和各级财政也应向农业和农村倾斜，农业水资源占用应该得到补偿。农业ＷＴＯ协议规定了很多保护条款，加强对国内农业的支持和保护，是全世界所有ＷＴＯ成员国的通行做法。我国政府对农田水利基本建设的投入，不仅在近期不可能超出“绿箱政策”的支持范围，“黄箱政策”补贴还远远没有达到基期水平。因此，水费改革不能再增加农业成本。
五、结 语
农业水费改革是一项十分复杂的系统工程，各省之间不能搞“一刀切”，不同的自然条件、工程类型，要因地制宜，更不可能照搬国外现存的模式。随着全球水资源短缺问题的突出，对农业水费改革的认识也在逐步深刻。１９９２年国际“水与环境”大会上发表的“都柏林宣言”中指出：将水作为商品来管理，是达到水资源高效、公平使用和有效保护的重要途径。这是全球首次共同提出以经济杠杆促进节约用水。同年在巴西的里约热内卢召开的联合国“环境与发展”大会指出：水不仅具有商品属性，更具有社会属性。２０００年３月在荷兰海牙召开的第２届世界水论坛发表的部长级会议宣言中，进一步强调“水利供水工程完全成本回收”。但２００１年１２月在德国波恩召开的国际“淡水资源”大会又明确指出：水权是人权的一部分；农业用水不能按“完全成本”收费，只能收取运行服务费。尽管如此，农民仍然不是“水价倾斜”的惟一受益者，保护农业就是保护全人类。
2024年5月19日 星期日
