一、中英农村水利改革项目梗概

利用英国政府赠款实施的“面向贫困人口的农村水改革项目”是在国际社会大力倡导参与式灌溉管理、我国实施水利工程管理体制改革及大力发展用水户协会这一大环境下诞生的。项目实施期为2004年 9月至2008年12月，该项目的主要目标是通过在项目区建立和完善农民用水户协会，总结经验，支持农村小型水利设施管理体制改革，并使贫困地区的农民特别是妇女等弱势群体受益。

该项目包括四部分内容：（1）政策指南。为保障农民用水户协会的规范运行和可持续发展，研究、制定和贯彻有关政策，并大力宣传。（2）能力建设。通过各种形式的培训和宣传，提高各级政府、水管单位和农民建设农民用水户协会的意识和能力。（3）示范推广。选择高质量的已建用水户协会，进行适当的改进作为示范用水户协会，向其他用水户协会展示最佳的实践效果，提供经验和培训场所；并按示范用水户协会的经验和模式新建用水户协会，推进用水户协会的发展。（4）项目管理和监测评价。一是开发和应用项目管理信息系统（MIS），对项目的进度、合同、报帐等进行管理，项目资金使用实行报帐制；二是开发和应用用水户协会信息管理系统（MES），收集基线数据，对用水户协会进行监测，并评估其效果和质量。

项目分两期实施，每期两年。项目区为湖南省（铁山灌区、韶山灌区、六都寨灌区）、湖北省（东风渠灌区）和新疆维吾尔自治区（一期为喀什地区、巴州，二期为三屯河灌区）。

二、项目主要做法

1. 积极贯彻政策，发挥政策引导作用

政策支持是用水户协会规范、健康、可持续发展的保障。在项目实施过程中，从中央到地方的各级项目实施单位都非常重视政策的研究、制定、贯彻和宣传。2002年国务院颁布《水利工程管理体制改革实施意见》（国办发[2002]45号），将“改革小型农村水利工程管理体制”作为国家水管体制改革的主要内容之一，并提出“小型农村水利工程要明晰所有权,探索建立以各种形式农村用水合作组织为主的管理体制”，明确支持用水户协会等农村用水合作组织来管理小型水利工程，为用水户协会的发展创造了有利的政策环境，加快了用水户协会的发展步伐。为规范用水户协会的组建和运行，水利部、发展改革委、民政部联合颁布《关于加强农民用水户协会建设的意见》（水农【2005】502号）文件，对发展农民用水户协会的重要性、指导思想和基本原则，以及用水户协会的性质、权利义务、组建程序、运行和能力建设等作了明确的指导。文件规定“农民用水户协会的登记条件和程序按照民政部《关于加强农村专业经济协会培育发展和登记管理工作的指导意见》等文件中的有关规定执行”，明确了农民用水户协会作为农村专业经济组织的地位及其应享受的权利，方便了用水户协会的登记注册。

项目区从省到地州市都制定了符合本地区实际的更为具体的政策。省一级，如新疆根据502号文件并结合本地区实际，水利厅、民政厅、自治区发改委于2006年初联合出台了《关于加强农民用水户协会管理工作的通知》。地市一级，如新疆昌吉州政府于2006年出台《农民用水户协会管理暂行办法》，对用水户协会的组建、职能、用水管理、工程维护、水费计收、财务管理等作了具体的规定。用水户协会再据此制定操作性强的章程和管理办法，这些政策推动了协会的规范运行。同年，昌吉州还出台了末级渠系维护费标准以及维护费的使用管理办法，保证了协会末级渠道维护管理费用来源。又如，湖北宜昌市出台了《末级灌溉渠系建设以奖代补办法（试行）》,规定对农民用水户协会组织农民投劳、开展末级渠系改造，实行“以奖代补”政策，并明确奖励标准、条件及奖励程序，激发了农民投劳筹资建设协会末级渠道的热情。

为收到好的政策实施效果，我们非常重视政策的宣传，对水管单位、乡镇、村委会及普通农民进行不同形式的政策培训和宣传。各级项目办将不同层次的政策分门别类印制成册发送给干部和农民。湖南铁山灌区还通过文艺演出来宣传用水户协会和有关政策，新疆昌吉三屯河灌区通过举办知识竞赛来激发农民学习用水户协会知识和政策的积极性。

2. 多部门合作，协力推动协会发展

用水户协会作为基层水利组织，在水资源配置、用水管理等业务上受水利部门的监督和指导；作为民间组织，在组织机构建设和管理上又受民政部门的监督和指导。当地水利部门和民政部门的思想统一、合作指导是协会和谐规范的基础。在项目实施中，从中央到项目区的水利和民政部门对用水户协会进行调查研究、共同制定政策，联手推进了协会发展。如水利部、发展改革委、民政部联合颁布的502号文件，湖南、湖北和新疆也由水利民政联合文件出台。民政部门的合作，简化了协会注册的手续，降低了注册成本，极大地推进了协会的发展。我们还邀请民政部门对水利干部和协会进行培训，一是宣传民政方面的优惠政策，二是规范协会的内部管理。

在对妇女的宣传和培训方面，我们与当地妇联合作，利用妇联完善的妇女培训机制和丰富的经验，使妇女和男性都增强了社会性别意识，提高了妇女的能力和自信。

3. 发展用水户协会与灌区水管体制改革相结合

用水户协会建设是灌区水管体制改革的主要内容之一，它与国有水管体制改革相辅相成。国有水管体制改革的核心内容是落实“两定”和“两费”，“两定”即国有水管单位公益事业人员定编、国有工程维修养护定额；“两费”即国有水管单位公益事业人员费、国有工程维修养护费。“两定”和“两费”并没有包括“集体”管理的田间灌排设施，至少目前国家财政没有经费为田间工程的管理维护买单，在此情形下，要保证田间工程正常运行，保障灌区粮食安全，必须要迫切明确田间工程管理主体。所以，发展用水户协会是国有水管体制改革的必然结果和迫切需要，用水户协会应明确成为田间工程管理主体并承担管理责任。然而，众所周知，与用水户协会关系最复杂的是乡镇水利站。虽然，多数情况下乡镇水利站不是用水户协会水源的供应者，但由于历史原因，乡镇水利站具有辖区内水资源和水利工程的管理权，同时也承担了工程的维护责任，虽然这种责任往往很难落实，但是管理权和收费权却不愿放弃，与用水户协会在责权利上存在重叠交叉，不明确两者的责任权利，不转变乡镇水利站的职能，也就难以明确用水户协会的责任权利，为了用水户协会的发展和落实田间工程的管理主体必须对乡镇水利站进行改革。比如，湖北宜昌市对原属乡镇政府的乡镇水管站改制成受县级水利局领导的水利服务中心，作为水利局的派出机构，确定人员编制和费用，与用水户协会分清了职责和权限，田间工程维护、灌溉管理、水费收取都由用水户协会承担。又如，新疆昌吉州三屯河灌区将原属乡镇政府的乡镇水管站改制成受灌区管理处领导的派出机构，消除了水费征收的中间环节，提高了水费收取率，减轻了农民负担，提高了收费透明度。

4. 因人制宜，实施能力建设

本项目建立了培训机制，各项目单位指定特定人员负责与用水户协会有关的培训。在培训中贯彻“对培训者的培训”（Training of Trainers）方法，将培训分成不同层次，形成了“中央项目办→省项目办→灌区项目办→用水户协会农民骨干→普通农民”的知识和技能传递链，大量的宣传培训是针对普通农民的。

培训内容涉及用水户协会组建与运行、参与式方法、灌溉技术、灌溉设施维护、政策法规、用水户协会财务管理、社会性别意识等。项目办编印了一系列针对不同受众的教材，有适合农民阅读和使用的卡通画册、政策宣传册、年历、卡通片等，也有适合干部学习用的技术材料。我们还开发了一些针对不同对象的培训方法，除了传统的讲座之外，还有参与式方法、典型考察、知识竞赛、经验交流（包括农民之间的交流）等多种形式。

针对农村和农民的实际情况，在培训中我们把握几个重点。一是对农村妇女的培训。由于农村多数男劳力外出打工，妇女成了农业生产和实施灌溉的主力军，由于传统的原因，妇女参与公共事业的热情不高，对水利技术掌握也不多，我们通过大量的宣传和培训提高妇女参与的积极性，发掘了她们的潜力，妇女们也掌握了相关的技术和知识；另一方面，加强对各级项目办的性别意识培训，让他们将性别意识真正融入到项目实施中，重视对农村妇女的培训。二是协会财务管理的培训，用水户协会是自我管理自主经营的具有独立法人资格的社团组织，独立的财务管理是协会自我管理的内容之一，但是，协会的很多会计出纳由当地农民担任，掌握的财务知识普遍不够，协会财务管理不够规范，针对这一现象我们编写了适合协会的财务管理教材，并对所有协会的会计出纳进行培训。三是参与式方法的培训，参与是用水户协会的核心思想，我们对各级项目办和农民骨干进行参与式方法培训，并将这种方法用于解决协会具体问题，提升了协会“一事一议”的效果，也让普通农民了解了“参与”的本质。

截止2007年11月，各级项目办共举办骨干培训班200余次，培训各级水管干部、地方政府官员、用水户协会骨干人员 1.5万余人次；举办针对普通农民的培训 500余次，培训12万人次。通过各种形式各个层次的宣传培训，提高了地方政府、官员和农民对用水户协会的意识，提高了农民参与的积极性和管理用水户协会的能力。

5. 发挥示范作用，以点带面形成规模效应

“先示范后推广，以示范带推广”是本项目用水户协会建设的途径。示范协会不但能向其他协会或还未建立协会的地区展示经验和做法，而且还是为其他地区提供培训的场所。示范协会在设施建设、管理水平及人员素质上均能起到示范作用，特别是示范协会农民对其他农民的以身说法更能发挥示范效果，如湖南铁山灌区的井塘协会、湖北东风渠灌区的黄林支渠协会等对其他协会的影响很大，其影响不仅限于本灌区，而且对全国起到了示范作用。

“集中连片，形成规模效应”是本项目建设用水户协会示范灌区的主要做法。全国范围大型灌区内用水户协会所占地灌溉面积大约为1/3，而运行较好的协会所占灌溉面积比例就更低。灌区内的用水户协会并不是孤立的“树木”，当达到一定量，比如占50％灌溉面积的时候，它们就成为“森林”， “供水单位＋协会＋农户”的灌溉管理模式将在灌区占主导地位，协会和水管单位的权利义务将更加明确，从而促进水管单位的体制改革。湖南铁山灌区作为项目的示范灌区，预计2008年底项目结束时协会面积将占灌区灌溉面积的80％以上。自1995年以来，铁山灌区已接待国内外389个考察团，可见其对全国的示范作用。

6. 加大投入，改造协会灌溉设施

可靠的灌溉设施是协会正常运转的基本条件，项目实施中，从中央到地方各级项目实施单位积极筹措各类资金，基层项目办组织农民投劳筹资，2005至2006年两年共投入配套资金（包括农民投劳折资）两千多万元，按协会面积摊亩均大约40元。

7. 抓好制度与组织建设，规范协会组建及运行管理

参照章程和管理办法范本，各协会都结合自身情况，通过代表大会制定章程和管理办法，根据章程选举负责人，建立组织机构，接受群众监督。群众监督体现在三个方面，一是监督协会执委的行政，即监督其办事是否公平；二是财务监督，协会定期向全体会员公布收支情况，年底接受农民代表审计；三是水价水费水量公开，每轮灌溉结束后向全体会员公布。

8. 重视妇女参与，保障弱势群体利益

在章程范本中规定妇女在执委及代表中的最低比例，规定对老弱病残军寡等弱势群体的水费优惠政策，各协会在制定章程的时候结合自身实际作出具体规定，对弱势群体采取缓、减、免的政策。如湖北枝江市石子岭水库中?渠系农民用水户协会，四岗村四组农民王道贵一家四人，夫妇双方智商低，母亲年老体迈，儿子尚在读书，家庭生活十分困难，针对他家庭的实际情况，通过协会代表表决，协会没有向他收取一分钱的水费，而且帮助他把水引到田间。

保证培训中妇女和弱势群体的比例。截止2007年11月接受培训的12万人次中，妇女占 35 ％，贫困农民占17％。女性在协会中的作用越来越重要，在项目区所有协会执委中女性占20％左右，用水小组长女性占27％，还有位数不少的女性协会主席。在协会建设中涌现出一大批优秀农村女性和他们的感人事迹， 如湖北当阳黄林支渠协会的林文清主席、湖北枝江市石子岭水库中?渠系农民用水户协会执委方冬青、湖南韶山灌区湖塘斗渠协会女执委周清莲、湖南韶山灌区深山塘支渠协会执委许利芝、湖南韶山灌区梨树塘支渠用水户协会会长徐述明、新疆博湖博湖县建新渠协会执委聂采英、新疆三屯河灌区军户协会执委李桂玲......

9. 实施监测评价，不断提高协会质量

本项目开发了用水户协会监测评价系统，，对项目建立的所有用水户协会进行监测和评价。通过对用水户协会的监测评价，一方面可以掌握监测范围内每个用水户协会的基本情况，如社会、经济、灌溉用水等方面的信息，通过时间上的前后比较和同时间不同区域的横向比较，即时间和空间上的比较，还可以反映用水户协会产生的经济、社会等效益；另一方面也可以及时发现用水户协会组建、运行和发展过程中存在的问题，通过分析寻求措施，为用水户协会的管理部门制定政策提供必要的基础信息。以用水户协会成立前一年的统计数据作为基线数据，用水户协会成立后，开始收集用水户协会监测数据和对比区数据，并每一年更新一次。

三、项目主要效益

截止2007年底建设用水户协会205个，其中17个示范协会，188个推广协会。项目覆盖30个县，493个村，14.5万户，受益人口58万，灌溉面积约109万亩。

发展农民用水户协会是社会主义新农村建设的重要组成部分。用水户协会对于实现“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设目标能起到积极的作用。通过用水户协会组织农民会员修建灌溉设施，可以提高农业综合生产能力，发展农村生产，提高农民农业收入；用水户协会的专业化服务可以增加农民外出打工的机会，增加农民非农收入，提高农民生活水平；用水户协会的民主管理可以减少农民之间的用水纠纷，促进农民团结合作，增进乡风文明，有利于社会稳定；用水户协会可以组织农民整治农村水环境；用水户协会的民主管理增强了农民民主参与的意识，用水户协会作为村民自治、村务公开在农村水利领域的具体表现形式，推进了农村基层民主政治建设。本项目用水户协会建设的效益主要体现在以下几个方面：

1. 落实了田间工程管护主体，改善了灌溉秩序，提高了灌溉效率

自从农村家庭联产承包制以来，用水方式从过去的到队变为现在的到户，用水矛盾日益显现出来，特别是干旱之年，家家争水，户户上堤，争水抢水，有些地方打架闹事时有发生，就像湖北宜昌黄林支渠协会的陈明泰说的“干部操心，群众着急，面对如此的局面，干部束手无策，无能为力”，“管水的来了，村干部都来了，乡干部、镇干部也来了，还来公安人员。这些要水的红了眼的人们哪里管这些……真是天干人更横。时曰：群众心里气，干部心里急，尽管说破了嘴皮，都是白费力”。建立协会后，通过对农民会员的大量宣传，增强了主人翁意识和大局意识，村民们意识到协会是自己的组织，灌溉设施是大家共同的财产，增强了村民之间的合作精神，灌溉秩序大为好转，村民之间的关系也和谐了，加上协会组织村民筹资投劳改造渠道，灌溉效率也提高了，陈明泰说“过去晏坡村放水，要五个多小时沟路水，如今半小时水就可到田里”。

2. 节约了灌溉用水，扩大了灌溉面积

项目监测评价显示，用水户协会建立后，节水效果明显，所有项目区2007年度平均亩用水量比2006年度节约64方。这归功于多方面的有利因素：一是因为改善了硬件设施，提高渠系水利用率；二是因为灌溉秩序的好转，提高了灌溉效率；三是加强了计量和宣传，增强了村民水商品意识，促使其节约用水。项目初期的2005年只有70％的协会或村按方向农民计收水费，2007年达到88％。加强计量既节约了水资源，也促进了村民之间用水透明和公平，减少了矛盾纠纷。

在节水的同时，有些协会还扩大了灌溉面积，比如，新疆巴州尉犁县兴平乡达西村农民用水者协会，由于灌溉条件改善，灌溉面积从2005年的6000亩扩大到2007年的9000亩。

3. 农民增产增收，而且减少了水费支出

随着工程条件改善，渠系水利用利率提高，灌溉保证率也提高了，粮食丰收有了基本的保障。监测评价显示，项目区2007年粮食亩产比2005年增加32公斤。由于灌溉条件改善，促进了种植结构的调整，并且，受益于协会的专业化灌溉服务，项目区更多的青壮年外出打工，2007年与2006年相比，项目区农民人均收入平均提高了36％。

由于改善了管理，节约了水量，减少了水费中间环节和搭车收费，监测评价显示，2007年与2005年相比，农民缴纳的亩均水费降低4元，减轻了农民水费负担。

4. 提高了灌区水费收缴率

发展用水户协会对农民和供水单位来说是双赢的事。减少水费中间环节后，灌区的水费收取率明显提高。监测数据显示，2007年项目区水费收取率平均为94％，比2005年提高3个点，改善了灌区管理单位的经济状况，有利于灌区的可持续发展。

5. 保护农村水环境，改进农村供水管理

农民一旦自觉地组织起来，就会共同努力去解决跟水有关的所有问题，那就不仅仅局限于灌溉了。

用水户协会在改善和维护农村水环境方面已经开始发挥作用了。比如湖南韶山灌区工农支渠用水户协会所在地水质污染一直未得到妥善解决，镇政府也感到甚为棘手，尤其近年牲畜疫情严重，有的住户将病死的家禽家畜丢弃在水渠和白鹭洲四周，不但污秽水质，而使疫情扩散传染。协会成立后，发动妇女儿童分段包干 ，严加监管，订立奖惩制度。在协会的管理下，水质得到改善，白鹭湖成为城西的一处靓丽的景点。

部分用水户协会充分发挥协调组织能力，担负起组织农村人畜饮水工程建设和管理的任务。如湖北宜昌市夷陵区官庄灌区五支干渠农民用水户协会，为解决协会辖区内4个村人畜饮水困难，在水厂、4个村领导、水利服务中心、水利局等之间进行协调，并组织群众集资投劳，终于建成了工程，让协会老百姓喝上了自来水。

6. 提高了村民民主参与意识，促进了农民用水自治，推进农村基层民主政治建设

通过参加用水户协会，“自我管理、自主经营、民主决策、政务公开”的意识已深深植根于广大村民。通过行使用水户协会章程赋予的权利，农民也逐渐意识到作为一个公民应该享有的宪法和法律赋予的其他权利，农民政治素质的提高必定会推动农村民主政治建设。

四、有待于解决的一些问题与建议

2007年初的统计表明全国已经建立用水户协会约3.4万个，而且发展速度很快。协会个体之间质量有差别且不论，总体来说还有一些根本性的问题困扰着协会的长期发展，比如协会的法律地位和权责，田间工程投入机制，协会运行维护费用，等等。

1. 应制定法规明确协会的权责

近年来，中央有关部委出台了一些用水户协会方面的指导性文件，推动了用水户协会的发展。但这些指导性的文件缺乏强制性，政策体系也不完整，虽然个别地市出台了用水户协会管理办法，但是还没有一个有关用水户协会的全国性法律法规。虽然《社会团体登记管理条例》赋予了用水户协会独立法人资格，但作为行业协会，很多权利需要通过特定的法律来保障，很多义务也需要通过法律来落实。如灌溉设施的所有权和使用权、协会水权（因为有条件的协会节水后可以将水权转让附近的企业）、农户水量水权、纠纷处置权（有些协会通过制定奖惩制度对违章的会员进行经济处罚，其合法性有待讨论）、水价制定权（通过民主协商制定协会水价未尝不可，但与政府规定的终端水价冲突怎么办？）、水费收取权（有些灌区没让协会收水费可能跟它与村委会关系太密有关）、集资筹劳权、工程占地（有些地方存在灌溉工程占地，补偿却很低的事）、其他水事权利（如水环境保护、乡镇供水等），等等。另外，协会与村委、乡镇水利站、供水单位的权责关系也应通过法律来确立，避免责、权、利不一致。

2. 应建立田间工程建设投入机制

各级财政对田间工程改造的投入与需求相去甚远，且投资不稳定。建议编制灌区田间工程改造规划，将改造经费纳入各级财政预算，并规定相关利益者的投入比例。 扩大“以奖代补”、“民办公助”规模和范围，并形成制度，比如日本，通过法律对不同规模灌溉设施的建设和改造，规定各级政府、土地改良区（相当于用水户协会）的投入比例。

3. 应解决协会运行维护费

足够的运行维护费是协会可持续发展的基本保障。目前，有些协会的费用主要来源于供水单位返回的水费，而这些钱普遍不够协会运行维护，这就需要核算协会的运行维护成本，并计入水价，合理确定供水单位和协会的水费提成比例。有些用水户协会的水价由协会根据运行成本通过民主讨论的方式确定，这种定价方式适合在农民民主参与意识较高、协会运行时间较长的地区应用，否则容易变相增加农民水费负担。核定末级渠系水价是解决协会运行维护费的根本途径。各级政府应处理好末级渠系水价政策与减轻农民负担的关系，在末级渠系水价制定过程中让农民有更多的发言权。有些发达国家对用水户协会运行维护费还有补贴，水利部门正在研究的对农民的水费直补可以考虑以补贴协会运行维护费的方式落实。

4. 应加强培训与宣传

目前许多用水户协会存在的一个突出问题是，对乡、村干部和农民群众的宣传培训力度不够，即使在一些已成立用水户协会的地区，有些农民也不了解用水户协会的性质，对用水户协会的工作支持不够积极，有些乡村干部思想认识不够，也不支持协会的工作或者干涉协会内部事务，从而影响协会工作的正常开展。实践证明，对乡村干部和广大农民群众进行广泛的宣传和发动，是做好用水户协会工作的基础。

培训宣传应该因人制宜，知识的普及和意识的宣传相结合。不同层次对象选择不同的培训内容，采用不同的培训方法。重视师资和骨干培训，以点带面，建立培训链。

5. 应加强对协会的监测和评估

通过对用水户协会及灌区的监测评价，一方面可以掌握监测范围内单个用水户协会的基本情况，如社会、经济、灌溉用水等方面的信息，通过时间上的前后比较，可以反映用水户协会产生的经济效益和社会效益，也可以及时发现用水户协会组建、运行和发展过程中存在的问题，通过分析寻求改进措施。另一方面可以了解用水户协会发展对灌区工程管理、用水管理及管理理念等产生的影响，为管理部门制定政策提供必要的基础信息。

参考文献：

1. 《农民用水户协会知识普及读物》，水利部农水司、中国灌溉排水发展中心编，2006年7月

2.《协会搭平台 农村新景象》，宋建兰，湖南韶山灌区工农支渠用水户协会，2007年11月

3.《发挥民间组织作用，推进新农村的建设》，习永忠，湖北宜昌市夷陵区官庄灌区五支干渠农民用水户协会，2007年11月

4.《协会办实事，村民得实惠》，陈明泰，湖北省当阳市坝陵办事处鲁山村三组，2007年11月