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——分析形势 明确目标 扎实推进农村水利工作取得新成效
李国英:在2014年全国农村水利工作会议上的讲话
2014年8月27日
  水利部副部长     李国英  
    编辑:管理员 归档时间:2014/8/29    

同志们:

这次会议的主要任务是,贯彻落实水利部党组关于加快农村水利改革发展的部署和要求,总结交流经验,分析研判形势,研究部署当前及今后一个时期的农村水利工作。

水利部党组对农村水利工作高度重视。陈雷部长专门作出重要批示,对近年来农村水利工作成绩给予充分肯定,对加快推进农村水利改革发展提出明确要求,我们要认真学习贯彻,着力抓好落实。

昨天,我们用一天时间参观了蚌埠市怀远、滁州市定远两个县的农村水利项目,大家普遍感到内容丰富、经验受用,深受鼓舞,也很受启发,值得学习和借鉴。

下面,我讲五点意见。

一、一年多来农村水利工作的新进展

2013年以来特别是党的十八届三中全会以来,农村水利工作取得重大进展,并持续呈现良好的发展态势和强劲的发展趋势。

(一)灌区建设与改造力度加大。在水土资源条件具备的东北三江平原和长江中上游地区开工建设19处大中型灌区。有90处大型灌区、303处中型灌区和61处大型灌排泵站更新改造完成规划投资。启动实施了800个小型农田水利重点县建设,统筹灌区渠系配套,解决农田灌溉“最后一公里”问题。新增恢复灌溉面积2450万亩,改善灌溉面积7000万亩,新增粮食生产能力210亿公斤。

(二)高效节水灌溉发展势头强劲。东北节水增粮行动加快实施,不仅建成了一批规模化高效节水灌溉工程,而且建立了较为完善的制度体系,探索形成了一套行之有效的运行管护机制和综合技术支撑体系。启动西北节水增效和华北节水压采行动,研究实施南方节水减排方案。全国新增高效节水灌溉面积4000万亩。

(三)“五小水利”工程建设进一步拓展。安排西南六省(自治区、直辖市)“五小水利”重点县262个,投资额度成倍增长。在范围上进一步向中西部易旱山丘区、集中连片贫困区拓展,开展了河塘清淤整治、1-5万亩中型灌区改造试点。通过加强组织发动、加大资金投入、创新体制机制等措施,推动全国冬春农田水利基本建设再上新台阶。

(四)农村饮水安全工程建设加快推进。2013年顺利完成了解决6343万农村人口饮水安全问题的年度任务。大力推进城镇供水管网向农村延伸和规模化集中供水工程建设,全国农村居民集中式供水受益率达73%。2014年已下达中央投资240亿元,计划解决6600万农村居民的饮水安全问题。启动了农村饮水安全县级水质检测能力建设。

(五)基层水利服务体系建设成效显著。基层水利服务机构按期完成建设任务,全国共建基层水利站29351个,落实人员编制109412名,比2010年底增加12512名,88%的站人员经费纳入县级财政预算。建立农民用水合作组织8.05万个,建立抗旱服务队1.7万多支,有13个省推行了村级水管员制度。

(六)农村水利机制创新亮点纷呈。农田水利多元化投入机制实现新突破,一些地方对村组集体、农民以及新型农业经营主体投资建设小型水利工程给予财政奖补,一些地方采取产权流转引导金融机构和社会资本投入。农田水利工程运行管护机制建设迈出新步伐,不少地方开展了小型水利工程产权制度改革;有的在灌区斗渠以下推行“斗长”制;有的结合推行灌溉用水总量控制和定额管理,推进农业水价综合改革和农业水权交易,探索建立了农业节水机制。

二、农村水利工作面临的新形势和新要求

我国是传统的农业大国,加之特殊的地理和气候条件,决定了农村水利与经济社会发展的关联度极高。当前及今后一个时期,我国经济社会发展进入了新阶段,发展的基础条件和要求都将发生相应的变化。农村水利工作必须研究这种新变化,研判新形势,适应新要求,谋求新发展。

(一)确保国家粮食安全对农村水利发展的要求。习近平总书记在中央农村工作会议上强调,我国是个人口众多的大国,解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事。中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上,我们的饭碗应该主要装中国粮。解决靠天吃饭问题,根本的一条是大兴农田水利,要下决心补上农田水利方面的欠账,既要重视大型水利工程这样的“大动脉”,也要重视田间地头的“毛细血管”,解决好农田灌溉“最后一公里”问题。李克强总理强调,我国不少地方水利基础设施薄弱、抗御水旱灾害能力不强,中低产田数量较多,这既是农业发展的瓶颈制约,也是增产的潜力所在。如果水利特别是农田水利建设取得重大的进展,粮食和农产品产量就会有新的突破。 “收与不收在于水,收多收少在于肥”,农田水利是国家粮食安全的基础保障。我们必须围绕中央保障国家粮食安全的战略部署,坚持不懈地开展农田水利建设,不断提高水土资源的利用率、产出率,增强农业综合生产能力。

(二)确保农村饮水安全对农村水利发展的要求。保障饮水安全是最大的民生工程,也是全面建成小康社会、实现城乡公共服务均等化的重要内容。党中央、国务院高度重视农村饮水安全工作,习近平总书记最近强调,不能把饮水不安全问题带入小康社会。李克强总理在今年《政府工作报告》中向全国人民作出庄严承诺:今年再解决6000万农村人口的饮水安全问题,经过今明两年努力,要让所有农村居民都能喝上干净的水。李克强总理和汪洋副总理还多次就饮水安全问题作出重要批示。水利部党组把农村饮水安全摆到水利工作的重中之重,要求举全部之力、全行业之力全力抓好。农村饮水安全也是群众最关心、最直接、最现实的利益问题,广大农民群众无论是维护生命健康,还是提高生活水平和质量,对保障饮水安全要求更高、期盼更多。我们必须深刻认识到做好这项工作的光荣使命和重大责任,千方百计、尽心尽力解决好农村饮水安全问题。

(三)加快生态文明制度建设对农村水利发展的要求。党的十八届三中全会提出要用制度保护生态环境,并将水资源管理、水价改革、水权制度、对水土资源超载区域采取限制性措施等纳入生态文明制度建设重要内容,提出了明确要求。我们必须牢牢把握十八届三中全会精神的实质和要求,在制度管水、用水、节水上狠下功夫。必须加快研究建立反映资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益的水价形成机制,着力推进农业水价综合改革,促进农业节约用水。必须实行灌溉用水总量控制和定额管理,加强农业用水计量与考核,加快形成农业节水倒逼机制,在明确初始水权、保障农民用水权益的前提下,加快探索并规范水权交易制度。农村水利发展要以水资源的可持续利用为约束条件,决不能以损害生态环境为代价。建立资源环境承载能力监测预警机制,合理控制严重缺水和生态环境脆弱地区的灌溉规模,积极推进地下水严重超采区综合治理。

(四)保障国家水安全对农村水利发展的要求。习近平总书记指出,保障水安全,要坚持“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”,实现治水思路的转变。农村水利工作必须积极践行新时期治水思路,牢牢把握节水优先的根本方针,适应实行最严格的水资源管理制度和现代农业发展要求,以水定需、量水而行、因水制宜,在农业用水上做足节水文章,大力推进高效节水灌溉,提高灌溉用水效率和效益。必须牢牢把握空间均衡的重大原则,加强农业用水需求管理,守住水资源、水生态、水环境承载能力红线,把灌溉用水总量控制和定额管理作为硬约束,合理控制灌溉规模和区域布局,为子孙后代留足生存和发展空间。必须牢牢把握系统治理的思想方法,实施山水林田湖统筹规划、综合治理,既统筹解决好灌溉水源、农田灌排骨干工程和田间工程问题,又要解决好管理体制、长效运行机制和政策支持等问题。必须牢牢把握两手发力的基本要求,既要强化政府的主体地位和主导作用,调动投入农村水利建设的积极性,也要充分发挥和激活市场潜能,吸引社会资本、新型农业经营主体等投入农田水利建设和管理。

(五)适应农村生产结构变化对农村水利发展的要求。当前,随着新型工业化、城镇化和农业现代化的同步快速发展,我国城乡结构、就业结构、社会组织形态等发生了深刻变化,尤其是,随着农村土地加速流转、各类新型农业经营主体不断发展壮大,对农田水利化、灌溉节水高效化、农村水利工程建设管理专业化和服务社会化的要求日趋旺盛和迫切。必须通过深化改革、创新体制机制,鼓励和引导社会各方特别是农民专业合作社、新型农业经营主体积极投入农村水利工程建设与管理,加快建立完善适应农村生产结构变化的农村水利建设管理专业化和社会化服务体系。

(六)深化水利改革对农村水利发展的要求。今年年初水利部制定了《关于深化水利改革的指导意见》,对农村水利改革提出了明确要求。农村水利改革既是全面深化水利改革的重中之重,也是事关农村水利能否持续健康发展的关键一招。当前,农村水利新老问题交织,固然有自然、经济和历史的原因,但归根到底还是传统体制机制与新形势下生产力发展不相适应的问题。必须以创新组织发动、资金投入、建管模式、运行管护“四项”机制和健全基层水利服务体系为重点,打好深化农村水利改革攻坚战,加快打破阻碍农村水利发展的藩篱,不断增添发展的生机与活力。

三、当前农村水利工作存在的突出问题

(一)支撑粮食安全的基础不牢固。目前,全国农田有效灌溉面积9.37亿亩,仅占耕地面积的51.5%,还有近半数的耕地是“望天田”,缺少基本灌溉条件。全国10%以上的低洼易涝地区排涝标准不足3年一遇。旱涝保收田面积仅占耕地面积的30%左右。现有灌溉排水设施大多建于上世纪50至70年代,普遍存在标准低、不配套、老化失修、效益衰减等问题。全国约40%的大型灌区、50-60%的中小型灌区、50%的小型农田水利工程设施不配套,大型灌排泵站设备完好率不足60%。灌排设施薄弱仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤。

(二)水资源利用效率偏低。我国农业节水发展相对滞后,农业灌溉用水效率较低,水资源不足与灌溉用水浪费并存,与建设资源节约型社会以及加快转变农业发展方式的要求差距较大。截至2013年底,我国节水灌溉工程面积仅占有效灌溉面积的50%,其中喷灌、微灌面积仅占有效灌溉面积的11%。全国灌溉水有效利用系数只有0.52,与世界先进水平差距较大(以色列0.8、澳大利亚0.65)。单方灌溉水粮食产量仅为1.5公斤,只相当于世界先进水平的60%左右。

(三)农村饮水安全任务仍然繁重。农村饮水安全“十二五”规划剩余的工程建设任务十分艰巨,部分工程施工难度大、建设造价高,部分已建工程建设标准偏低,水源保护措施尚未完全到位,水质检测能力较弱,部分地方县级管理机构还不健全,一些基层管理人员专业能力不匹配,工程维修养护资金不足,工程长效运行机制尚不完善。

(四)有利于农村水利发展的制度体系不健全。农村水利政策法规体系建设尚需进一步加强。农村水利投入不足与投资分散并存。规划和技术标准体系不完善,规划管理不到位,难以形成和实施县域农田水利发展的统一规划平台,规划的刚性约束和权威性不强,多渠道投入未能形成有效合力。一些地方工程建设与运行的效果欠佳。绩效考核、奖优罚劣等管理制度和措施亟待加强。

(五)体制机制改革滞后于形势发展。随着农村改革全面深入推进,农村水利改革需要关注研究的新问题不少,需要应对的挑战艰巨。总体上农村水利改革发展滞后于农村生产结构的变化。灌区、泵站等工程管理单位体制改革政策尚未完全兑现,小型农村水利工程产权制度改革进展缓慢、农业用水合理水价机制尚未形成,两手发力建立稳定增长的工程建设管理投入机制亟待突破。

(六)基层水利服务体系仍不完善。基层水利服务体系“三驾马车”发展还不平衡,基层水利服务机构能力建设不足,专业化和社会化服务组织发育能力弱,政策引导和激励机制不健全,农民用水合作组织缺乏必要扶持,难以满足现代农业发展以及为农民和新型农业经营主体提供及时有效服务的需求。

四、近期农村水利工作的主要目标与任务

今年是贯彻落实党的十八届三中全会精神、深化水利改革的开局之年,做好全年农村水利改革发展任务艰巨、意义重大。

(一)坚决打好农村饮水安全攻坚战。要按照陈雷部长在全国农村饮水安全工作视频会上的部署,狠抓落实,确保今年如期完成6000万农村人口饮水安全工程建设任务。首先是进一步落实建设资金,目前地方建设资金尚未逐级足额拨付到位的省份,要采取有力措施,确保建设资金及时足额到位。其次是保证工程建设进度,各地要跟踪掌握项目开工、完工及受益人口情况,倒排工期、节点控制,保证年底完成建设任务。三是保证前期工作经费,加强设计力量,确保今年9月底前完成明年项目前期工作。四是切实抓好县级水质检测中心建设和水源保护工作,落实设施设备条件,按要求开展水质检测监测。同时,做好关键岗位人员的技术培训,提高业务素质和水平。五是认真做好督导检查。水利部已建立分片对口联系督导检查制度,进一步加大督导检查和通报公示力度。

(二)全面加强农田水利建设。今年完成40处大型灌区、150处中型灌区和40处大型灌排泵站更新改造任务。中型灌区要全面梳理并按新的管理办法做好滚动计划编制和年度项目实施,抓好今年启动3-5处中型灌区现代化改造与高标准农田建设同步实施示范工程建设。加快三江平原“两江一湖”灌区、江西廖坊等28座大型新建灌区前期工作和工程建设。各地要进一步强化县级农田水利建设规划,提高规划的权威性和约束性,以此构建整合和统领多渠道农田水利资金的统一平台,加强项目监管和行业管理,确保建设成效。今年中央财政进一步加大了小型农田水利设施建设补助专项资金规模,各地要结合水利建设任务和绩效考核情况,合理确定目标任务和实施重点,加快解决农田水利“最后一公里”问题。要总结和推广近年来各地创新组织发动方式、坚持不懈地开展冬春农田水利建设的经验和做法,依托农田水利建设规划和年度项目计划,抓紧编制冬春农田水利基本建设年度实施方案,通过行政发动、项目带动、市场拉动、宣传促动等方式,充分调动社会各方特别是农民、新型农业经营主体参与农田水利建设和管理的积极性。

(三)大力推进区域规模化高效节水灌溉。继续加快实施东北节水增粮行动,全力推进西北节水增效、华北节水压采和南方节水减排行动。加快完成总体方案和省级实施方案审批工作。各地要加强与区域总体方案的协调,进一步强化水资源论证,合理确定高效节水灌溉的布局、规模和重点。流域机构要加强指导与协调,相关省级水行政主管部门要严把技术审查关,并把区域实施方案、批准的农田水利建设规划作为安排年度建设项目的重要依据。年度项目继续推行申报制和竞争立项,优先选择适度规模经营、基层政府和农民积极性高的地区,先行开展建设,积累经验、示范带动。水利部印发了《关于开展国家高效节水灌溉示范县建设的通知》,各地要抓好示范县创建工作,打造一批设施先进、管理科学、服务到位、运行良好的示范县。各地在创建过程中,要注重探索适合本区域“可学习、可复制、可推广”的高效节水灌溉工程建设与运行模式,引领所在区域乃至全国高效节水灌溉发展再上一个新台阶。

(四)加快推进建管体制机制改革。要切实把部省级的农村水利项目建设管理重点转为政策引导、规划统筹、制度约束、监督管控和考核评估。各地在项目实施中,大中型项目要全面落实“四制”,小型工程鼓励探索适合小农水特点和当地实际的建管模式。同时,要切实把建立工程良性运行机制摆在建设同等甚至更高的位置。今年中央1号文件和水利部深化水利改革要点,均把开展小型农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点作为改革的重点任务,最近印发了《水利部、财政部、国家发展改革委关于开展农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点工作的通知》,明确以改革项目组织实施方式、明晰和移交工程产权、创新运行管护模式、落实财政补贴政策、探索农田水利建设新机制、完善基层水利服务体系等为重点,在全国选择100个县开展试点。要通过财政适当补助、水费计提以及工程产权所有者分摊等方式,特别是用好土地出让收益计提的农田水利建设资金以及中央和省级统筹资金对农田水利设施维护费用的支出安排,落实好灌排工程维护费用财政奖补政策,建立工程运行维护经费保障机制。继续推广“以大带小、小小联合”的小型农村水利工程区域化集中管理模式,以政府购买服务方式,培育专业化服务和引进物业化公司参与小型农村水利工程的管护。要结合实行灌溉用水总量控制和定额管理,加快推进农业水价综合改革,拟在全国选择80个试点县,开展为期一年的试点工作。

(五)完善基层水利服务体系。按照《水利部关于加强基层水利服务机构能力建设的指导意见》,扎实推进以规范人员配备、改善基础设施、配备设备装备、健全管理制度为重点的基层水利服务机构能力建设,确保到2017年底前基本完成,全部人员基本实现持证上岗,实现专业技术人员比例达到80%的目标。今年国家已把水利院校大学生到基层水利服务机构工作纳入“三支一扶”范围,享受大学生村官一样的政策,对基层水利服务机构空编缺岗的,应优先安排“三支一扶”大学生。各地要采取将能力建设经费纳入财政预算、从水费、土地出让收益统筹和相关的水规费中安排资金等方式,切实解决基层水利服务机构能力建设及人员培训等费用问题。发挥农民用水合作组织在小型农村水利建设和管理中的作用。允许财政项目资金直接投向农民用水合作组织。允许将政府补助建设形成的小型农田水利设施资产交由农民用水合作组织持有和管护,通过财政适当补助、协商确定水价及水费管理方式等,落实管护经费。国务院全国农民专业合作社部际联席会议,将农民用水合作组织建设纳入了农民专业合作社国家级示范社评定范围,并安排了300个农民用水合作组织指标,各地要创造条件,做好推荐评选工作,以此立标杆,做示范。要大力培育发展准公益性专业服务队伍,并逐步完善扶持政策,使之不断发展壮大,提高对基层水利发展的服务能力和服务水平。

灌溉试验是一项很重要的基础性工作,但目前灌溉试验站建设与实际需求存在较大差距。因此,水利部已组织编制站网建设规划和制定有关指导性意见,希望各地高度重视,既要做好站网布局,更要落实好机构、人员和经费,为工作任务完成及成果应用提供保障,切实发挥灌溉试验在实行最严格的水资源管理、发展高效节水灌溉、促进农业现代化等方面的重要作用。

五、完成农村水利工作主要任务的保障体系

面对极为繁重的农村水利改革发展任务,必须着力构建保障体系,狠抓各项工作落实,确保取得实效。

(一)强化组织保障。各地要全面落实以行政首长负责制为核心的农村水利建设管理责任制,健全部门分工协作制度。充分发挥政府在政策制定、规划编制、资金筹措、体制机制创新等方面的主导作用,加强组织协调和监督检查,完善绩效考核、群众评议和奖优罚劣机制,推动形成政府主导、部门协作、社会支持、受益主体参与的农村水利工程建设管理工作格局。地方各级水利部门要抓好规划编制、制度建设、施工组织、进度控制、质量监管和运行维护的技术指导与服务。

(二)强化规划保障。各地要进一步加大投入,抓好规划基础工作,尤其要完善县级农田水利建设规划。水利部目前即将审批《全国现代灌溉发展规划》,同时正在组织编制区域规模化高效节水灌溉总体方案、全国灌溉试验站网建设规划等。各地要按照要求,积极谋划开展本省农村水利发展“十三五”规划的编制工作,尽快形成以全国及省级总体规划为指导、以县级规划为基础的农村水利发展规划体系,切实强化规划对项目和资金统筹整合及其刚性约束作用。

(三)强化投资保障。农村水利公益性强、历史欠账多、投入缺口大,需要建立多元投入机制和稳定增长机制。一要加大财政投入。中央已将大型灌区节水改造、节水灌溉工程纳入节水供水重大水利工程建设,明确新增固定资产投资要把大型灌区续建配套作为重点,各地也要把农田水利等基础设施建设作为公共财政投入重点,加快大中型灌区建设与改造步伐,加大区域规模化高效节水灌溉和小型农田水利投入力度。二是坚持两手发力。全面落实土地出让收益计提及统筹、民办公助、以奖代补、农机具购置补贴、财政贴息、金融支持等政策,调动农民、用水合作组织和新型农业经营主体等投入的积极性。

(四)强化管理保障。近年来,中央不断加大农村水利项目审计、稽查、专项检查力度,今年水利部建立了部领导和司局对口分片联系督导检查农村饮水安全工作机制,各省也要强化督促检查和行业巡回指导,切实抓好项目建设监督管理。要高度重视农村水利管理信息系统的应用,全面实现资金下达、工程进度、项目验收和运行管理等信息实时更新、动态管理。要在加快完善涉水法规、技术标准以及项目建设管理制度体系的同时,进一步加大绩效考核、评价评估和奖优罚劣力度。积极探索建立与项目和资金安排挂钩的惩戒机制。

(五)强化政策保障。要总结近年来各地认真贯彻落实2011年中央1号文件精神,因地制宜地细化强化支持农村水利政策措施以及健全绩效考核、评先表优、奖优罚劣等好经验和好做法,将农村水利建设与管理实践探索的行之有效的制度、经验和做法上升为管理政策。确立农村水利地位,明确目标任务,落实责任分工,保障资金投入,建立长效运行机制,为优化外部环境和聚集社会各方力量,加快农村水利改革发展提供保障。

两年来,各流域机构围绕农村水利工作重点,结合流域实际,卓有成效地开展了有关工作,在规划编制、水资源论证、工程建设督导检查等方面发挥了重要作用。希望流域机构农村水利部门更加积极主动承担起农村水利工作的职责,为农村水利事业的快速健康发展贡献力量。

同志们,农村水利工作任务艰巨、责任重大。我们一定要深入贯彻落实党中央、国务院的有关决策部署,按照水利部党组的要求,扎实做好农村水利改革发展工作,为保障国家粮食安全、全面建成小康社会做出新的更大贡献!

链接:水利部召开农村水利工作会议新闻报道

链接:水利部农村水利司王爱国司长在2014年全国农村水利工作会议上的总结讲话

链接:2014年全国农村水利工作会议专题报道(2014年8月 安徽蚌埠市)

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